Лицензирование в экономической сфере

В науке нет единства мнений по поводу отраслевой принадлежности института лицензирования. Одни настаивают на гражданско-правовой природе лицензирования¹См.: Злотник П., Злотник Г. Проблемы правового регулирования лицензирования //Хозяйство и право. 2000. № 2. С. 92; Осинцев Д.В. Разрешительная система в Российской Федерации: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1995. С. 13-14.. Другие считают лицензирование административно-правовым институтом²См.: Гущин А.В. Лицензирование как институт административного права//Административное право и процесс. 2006. № 1. С. 4.. Третьи — комплексным, сочетающим в себе нормы различных отраслей права: конституционного (ст. 8, 34 Конституции РФ), административного (ст. 14.1 КоАП РФ), гражданского (ст. 49 ГК РФ), уголовного (ст. 171, 172 УК РФ), налогового (гл. 25.3 НК РФ). При этом административно- правовым нормам отводится доминирующая роль³См.: Юрьева Ю.С. О правовой природе института лицензирования // Административное право и процесс. 2008. № 1.. По нашему мнению, в процедуре лицензирования реализуется компетенция органов публичной власти, поэтому ее административно-правовая природа налицо.

Итак, на занятие определенными видами деятельности предусматривается выдача специальных разрешений — лицензий. Порядок их выдачи регулируется в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Ввиду многообразия видов лицензируемой деятельности очевидно, что лицензированием занято множество различных органов. Все действия по выдаче лицензии, ее приостановлению и контролю за соблюдением условий осуществляются в режиме административного права. При этом нужно отметить, что действующая редакция закона больше не предусматривает возможности «административного» аннулирования лицензии лицензирующим органом без обращения в суд в случае неуплаты лицензиатом лицензионного сбора.

Лицензирование является важной легализующей функцией государства. В мировом масштабе виды профессиональной деятельности, осуществление которых регламентируется в разных странах, можно разбить на несколько групп в зависимости от общественного интереса, который следует учитывать, а также от условий, необходимых для их осуществления:

виды деятельности, где редкость используемых ресурсов делает лицензирование необходимым (радиоэлектрические частоты, естественные монополии). Здесь государственное вмешательство часто даже выходит за рамки лицензирования, определяя обязанности лицензиата и льготы;
виды деятельности, где контроль за их осуществлением обосновывается стремлением оградить население от опасности, которая может ему угрожать (производство оружия, медицинская деятельность, алкогольные напитки, игры и лотереи). Условия, определенные для различных областей деятельности, обычно одновременно касаются как способности к осуществлению профессиональной деятельности, так и технических требований, которым должны отвечать оборудование и продукция;
случаи, когда коллективный интерес связан с градостроительством или окружающей средой (недвижимость, строительство, установки, которые могут иметь вредоносные последствия). Здесь не всегда осуществляется лицензирование, это может быть разрешение на открытие какого-то заведения или выполнение какой-то операции;
случаи, когда необходима солидная база для тех доверительных отношений, которые обычно устанавливаются между профессионалом и лицами, пользующимися его услугами. В этом случае от профессионалов требуется доказательство их компетентности, нравственности, иногда финансового состояния. К этой категории профессий относятся лицензирование юридических профессий, лицензирование в банковской, страховой и аудиторской деятельности⁴См.: Фурнье Ж. Юридический аспект государственного вмешательства в рыночную экономику. Заключительный доклад по проекту ТАСИС «Укрепление правового государства и юридическая подготовка в новых рыночных условиях». Москва, июль 2000. С. 120-121..

В самом общем виде понятие лицензии появилось в Законе СССР о предприятиях [отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законодательными актами Союза ССР, союзных и автономных республик, предприятие может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии)]. Эта норма была повторена в ГК РФ (ст. 49). Несмотря на то что по этой норме виды лицензируемой деятельности должны определяться законом, долгое время действовало постановление Правительства РФ о лицензировании, а также ведомственные акты. Первый федеральный закон о лицензировании был принят только 25 сентября 1998 г.

В настоящее время действует Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Его действие не распространяется на достаточно широкий круг деятельности, в том числе на деятельность кредитных организаций; деятельность в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; осуществление внешнеэкономических операций и др.

Лицензия — это специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

Основными принципами осуществления лицензирования являются:

обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации;
установление единого перечня лицензируемых видов деятельности;
установление единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации;
установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности;
гласность и открытость лицензирования;
соблюдение законности при осуществлении лицензирования.

К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Нужно отметить, что с течением времени перечень лицензируемых видов деятельности постепенно сокращается, что отвечает задачам, поставленным в ходе административной реформы.

Деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, может осуществляться на всей территории Российской Федерации. Деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена лицензирующим органом субъекта Российской Федерации, может осуществляться на территориях иных субъектов Российской Федерации при условии уведомления лицензиатом лицензирующих органов соответствующих субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Срок действия лицензии не может быть менее чем пять лет и по его окончании может быть продлен по заявлению лицензиата.

Лицензированием занято множество органов исполнительной власти. Их перечень установлен постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. № 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности».

Деятельность по лицензированию — это осуществление лицензирующими органами следующих полномочий:

предоставление лицензий;
переоформление документов, подтверждающих наличие лицензий;
приостановление действия лицензий;
прекращение действия лицензий;
ведение реестров лицензий, предоставление заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании;
контроль за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий;
обращение в суд с заявлениями об аннулировании лицензий.

Порядок осуществления полномочий лицензирующими органами устанавливается положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Согласно ст. 13 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», приостановление действия лицензии осуществляется лицензирующим органом в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В случае вынесения судьей решения об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий лицензирующий орган в течение суток со дня вступления данного решения в законную силу приостанавливает действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата.

Лицензиат обязан уведомить в письменной форме лицензирующий орган об устранении им нарушения лицензионных требований и условий, повлекшего за собой административное приостановление деятельности лицензиата.

Действие лицензии возобновляется лицензирующим органом со дня, следующего за днем истечения срока административного приостановления деятельности лицензиата, или со дня, следующего за днем досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата.

Срок действия лицензии на время приостановления ее действия не продлевается.

В случае, если в установленный судьей срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за собой административное приостановление деятельности лицензиата, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

Лицензия аннулируется решением суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа.

Отметим, что действующая редакция закона допускает только судебный порядок аннулирования лицензии.

Законом предусмотрено и осуществление лицензионного контроля. Лицензионный контроль проводится лицензирующим органом в целях проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, возможности выполнения им лицензионных требований и условий, а также проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Проверка лицензирующим органом этих сведений проводится путем сопоставления таких сведений со сведениями из единого государственного реестра юридических лиц или единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей. Лицензирующий орган получает соответствующую информацию в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, от федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Важно, что теперь лицензионный контроль осуществляется в режиме, установленном Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».