Частные организации, осуществляющие аутсорсинг административно-управленческих процессов

Понятие «аутсорсинг» возникло применительно к бизнесу. Сам термин «аутсорсинг» является своего рода сокращением от английских слов «outside resource using», что дословно означает использование внешних ресурсов. То есть аутсорсинг есть использование внешнего источника для обеспечения недостающих ресурсов¹См.: Административная реформа в Российской Федерации / под ред. В. В. Буева. А.О. Шеховцева. М., 2007. С. 32..

Аутсорсинг заключается в рассредоточении основных выполняемых функций вне фирмы. Фирма берет на себя ответственность за функции, которые выполняет лучше других и с наименьшими затратами, а остальные распределяет между другими субъектами. Основное требование аутсорсинга — доверительные отношения между заказчиком и исполнителем.

Отношения аутсорсинга характеризуются следующими основными особенностями:

договорная природа отношений: аутсорсинг определяется как практика планирования, управления и реализации определенных видов работ сторонней организацией в соответствии с условиями договора;
единичная покупка какого-либо товара или услуги не будет являться аутсорсингом, аутсорсинг — это прежде всего постоянное сотрудничество на основе контрактных отношений;
передача выполнения отдельных работ сторонней организации осуществляется на длительный срок;
аутсорсинг имеет место только в тех случаях, когда речь идет о передаче внешнему подрядчику тех видов работ, которые могли бы осуществляться внутри самой организации;
каждая ситуация с использованием аутсорсинга предполагает индивидуальное решение, отраженное в договоре между сторонами;
аутсорсинг осуществляется с целью более полного соответствия требованиям внешней среды: аутсорсинг выступает инструментом, позволяющим распределять внутренние и внешние ресурсы для достижения целей организации.

Аутсорсинг стал применяться в государственном управлении, причем в разных странах выработались собственные правила и приоритеты. В общем понимании аутсорсингом считается передача государственным органом (обычно по договору) выполнения функции частной организации.

В Концепции административной реформы запланировано внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти. Он рассматривается как способ оптимизации функций органов исполнительной власти. Аутсорсинг — механизм выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе.

Мировой опыт свидетельствует, что аутсорсинг позволяет повысить эффективность осуществления административно-управленческих процессов, более эффективно контролировать издержки деятельности, фокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, повысить качество услуг, обеспечить доступность новых технологий, сократить капитальные затраты, сократить число административного и управленческого персонала, что приводит к существенной экономии бюджетных средств. По различным оценкам, внедрение механизма аутсорсинга позволяет экономить 10-50% бюджетных средств.

Например, в Швеции в 1990-е гг. получает распространение аутсорсинг, т.е. местные и региональные органы власти вместо того чтобы организовывать предоставление каких-то услуг населению, все чаще стали покупать их у частных компаний. Таким образом, стала развиваться конкуренция между частными и коммунальными предприятиями в предоставлении услуг населению. Прежде всего это касается транспортных услуг, уборки мусора, содержания детей в детских учреждениях и т.д.² См.: Антюшина Н.М. Шведская система местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 10.

Концепция административной реформы обязала органы исполнительной власти провести полный учет всех расходов на выполнение ими ряда функций, сравнить их с затратами в случае аутсорсинга этих функций и определить целесообразность продолжения их выполнения. В рамках данного направления должны быть решены задачи по разработке критериев выявления административных и управленческих процессов, подлежащих аутсорсингу, по созданию перечня функций и видов деятельности, не подлежащих аутсорсингу, по разработке и внедрению комплексной прозрачной системы учета расходов на внутреннее обеспечение исполнения функций структурными подразделениями, по разработке типовых процедур и технологий проведения аутсорсинга, разработке процедур и механизмов контроля эффективности аутсорсинга и мониторинга выполнения условий контрактов, по разработке и реализации механизмов, стимулирующих государственные органы проводить аутсорсинг.

Правительственная комиссия по проведению административной реформы уже оценила функции федеральных органов исполнительной власти на предмет их избыточности. Однако, как отмечено в литературе, критерии были не очевидными. В решениях об упразднении функций критерии избыточности выражались такими терминами, как «функция не реализуется», «может быть передана на аутсорсинг». При этом нет ответа на главный вопрос — почему функция может передаваться на аутсорсинг и какая именно функция (полностью или частично)? Нельзя трактовать аутсорсинг расширительно (передача функции на аутсорсинг состоит в покупке готового товара (услуги) на рынке либо размещении заказа на исполнение функции среди участников рынка).

Важно уяснить, что не могут передаваться на аутсорсинг непосредственно властные функции. Передаче на аутсорсинг подлежат функции мониторинга состояния дел в определенной сфере общественных отношений, проведение научно-исследовательских работ, ведение кадастров, реестров, не связанных с надзорными функциями, IV, т.е. обслуживающие функции или отдельные процессы, не связанные с осуществлением властных полномочий. Необходимым условием является и наличие конкуренции на рынке соответствующих услуг³ См.: Нарышкин С.Е. Административная реформа: первые шаги и перспективы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. № 1. С. 9..

В литературе предложены следующие принципы оценки целесообразности аутсорсинга в органах государственной власти:

связь с принятием решений, осуществлением властных полномочий;
формализуемость требований к выполнению процесса. При аутсорсинге возможности прямого административного воздействия на структуры, оказывающие услуги, существенно снижаются. Необходимо иметь возможность зафиксировать в договоре виды и объем работ и услуг, требования к качеству предполагаемых результатов, требования соблюдения прав конечных потребителей, ответственность за несоблюдение условий договора;
наличие рыночного предложения на выполнение данного процесса;
экономическая эффективность. Аутсорсинг целесообразен, если величина затрат на реализацию процесса силами органа государственной власти превышает затраты на выполнение аналогичного процесса другими организациями. Кроме того, трансакционные издержки, связанные с подготовкой и проведением мероприятий по передаче процесса сторонней организации, не должны превышать выгоды от подобной передачи;
правовая допустимость;
политическая допустимость.

Статус частной организации, задействованной в аутсорсинге, остается прежним, гражданско-правовым. Однако заключенный с властью договор аутсорсинга создает для нее управленческий административно-правовой статус на время действия договора (временный и договорный). У частной организации появляются обязательства в отношении органа власти действовать определенным образом и в публичных интересах, а также в отношении граждан и организаций, являющихся получателями услуг и ассоциирующими поставщика этой услуги с государством независимо от его реального правового статуса.

Передача государственными органами конкретных работ на аутсорсинг рыночным компаниям не снимает с государственных органов ответственности за предоставление гражданам и другим пользователям государства самого конечного выхода функции в нужное время и требуемого качества⁴ См.: Электронное правительство: рекомендации по внедрению в Российской Федерации / под ред. В.И. Дрожжинова, Е.З. Зиндера. М., 2004. С. 139..

Думается, что привлечение частных субъектов к государственному управлению в некоторых случаях оправданно (по чисто экономическим причинам), однако механизм государственно-управленческого аутсорсинга нуждается в добротном нормативном закреплении во избежание противоречивой практики применения.