Квазигосударственные органы

«Раздача» государственных полномочий — один из лозунгов мировых административных реформ. Этот процесс получил наименование дерегулирования. Современное государство как институт претерпевает кардинальные изменения. «Мода» на административные реформы на самом деле имеет глубинные причины, объясняющие смену концепции государства, превращающегося из монопольного управленца в ответственный перед обществом субъект, делящий с ним публичную власть. Причем такое делегирование власти происходит в форме не просто контроля общества за государством, в той или иной мере существовавшего всегда, а подлинного распределения властных полномочий. Эта политика получила название «приватизации» государства (адаптация к государственному управлению организационных форм, заимствованных из частного бизнеса, и передача государственных функций частному сектору).

Вместе с полномочиями государство распределяет и ответственность за выполнение регулирующих функций, которую несут новые субъекты регулирования, статус которых смешанный, поскольку они не являются органами власти, но и субъектами частного права тоже. Во Франции эти новые субъекты именуют независимыми административными органами (autorites administratives independantes), в США и Великобритании — агентствами (agencies, «quangos»). В ряде развитых стран политика «приватизации» государства достигла уже той стадии, когда саморегулируемые организации, получившие публичные функции, преобразуются в квазигосударствснныс органы.

«Кванго» созданы как альтернатива традиционной организации государства и нацелены на социальную и экономическую регуляцию. В их число входят самые различные организации — консультативные органы, оказывающие научно-техническое содействие министерствам, трибуналы, занимающиеся проблемами лицензирования и разного рода апелляционными делами (Великобритания), банковская комиссия, совет по конкуренции, комиссия по биржевым операциям, комиссия по налоговым нарушениям, комиссия по безопасности потребителей (Франция).

Термин «кванго» возник в Великобритании. В официальный перечень «кванго» включены только те неправительственные организации, деятельность которых связана с государственными функциями управления: агентства, которым министерства делегировали свои исполнительные функции; консультативные органы, оказывающие научно-техническое содействие министерствам; трибуналы, занимающиеся проблемами лицензирования и разного рода апелляционными делами (Промышленный трибунал, Земельный трибунал). Многие другие (а их немало) не включены в официальный перечень, в том числе и те, которые не связаны с властью и предоставляют социальные услуги с использованием бюджетных средств¹ См.: Приватизация в Великобритании: социально-экономический и политический анализ / под ред. В.А. Виноградова. М., 2000. С. 241-245..

По данным доклада, опубликованного в 1994 г. группой «Демократический аудит/Хартия 88», в Великобритании в 1992—1993 гг. действовало 5573 исполнительных «кванго», на которые приходилось 30% всех государственных расходов. В докладе все неправительственные организации делятся на исполнительные неминистерские государственные органы (1), органы Национальной системы здравоохранения (2) и так называемые «непризнанные неправительственные организации» (3), действующие преимущественно на местном уровне и появившиеся в ходе реформы системы публичных услуг. К последним относятся школы, получающие финансирование непосредственно от Министерства образования в виде грантов, городские технологические колледжи, корпорации непрерывного обучения, корпорации высшего образования, зарегистрированные жилищные ассоциации, советы по обучению и предпринимательской деятельности, местные предпринимательские компании и полицейские управления.

Многие из «кванго» были созданы для выполнения четко определенных функций. Например, в ходе передачи функций местных управлений по образованию центральным органам, отвечающим за финансирование образовательных услуг, на местном уровне были созданы специальные корпорации, занимающиеся проблемами управления и развития школ, колледжей и университетов, получающих на свое развитие от центрального правительства гранты. Они относятся к «непризнанным» публичным органам, но инкорпорированы в государственную систему публичных услуг и выполняют государственные функции. «Непризнанными» большинство этих организаций являются в силу того, что по своему статусу они представляют собой либо компании, созданные на основе собственного статута и не подпадающие под действие Закона о компаниях, либо частные компании с ограниченной ответственностью.

Другая группа «кванго» — исполнительные неминистерские государственные органы, появление которых, как и агентств, действующих на контрактной основе и по поручению министерств, было стимулировано структурными преобразованиями государственного сектора. По существу, на эти неминистерские государственные органы возложены исполнительные функции правительства, а их деятельность полностью финансируется из государственного бюджета. Они действуют преимущественно на национальном уровне.

Увеличение числа неправительственных исполнительных институтов стало результатом реформы государственного аппарата в соответствии с принципами «нового государственного менеджеризма». В основе реформы — делегирование исполнительных функций и использование «поставщиков услуг» во всех сферах деятельности государственных органов. И если министерские исполнительные агентства были частью официальной системы государственной службы, то неминистерские исполнительные органы сохраняли внешнюю независимость от правительства. Правительство разработало и приняло систему принципов, которыми должны руководствоваться новые исполнительные органы в своих взаимоотношениях с гражданами (хартия гражданина). Всего было разработано более 40 различных хартий (пациента, налогоплательщика, тех, кто имеет право на социальные пособия).

Несмотря на все старания, в середине 90-х гг. XX в. деятельность многих «кванго» и правительственных агентств вызывала активную критику не только со стороны общественности (отсутствие связи с местными выборными органами, прямая зависимость от министерств), но и со стороны Комитета по государственной отчетности, Национальной счетной палаты, Ревизионной комиссии и Комитета по стандартам в государственной сфере.

В законодательстве Франции независимые административные органы появились в 1978 г. Они создаются (обычно законом) в областях, «чувствительных» для прав граждан, — борьба против бюрократии, регуляция рыночной экономики с целью защиты граждан, информация и коммуникации. Поэтому у них двойная роль — представление интересов как граждан, так и публичной власти. К этим органам относятся банковская комиссия, совет по конкуренции, комиссия по биржевым операциям, комиссия по налоговым нарушениям, комиссия по безопасности потребителей, Высший совет агентства Франс-Пресс, комиссия по доступу к административным документам, комиссия по контролю за страхованием, комиссия финансовой транспарентности политической жизни и др.

У этих органов могут быть нормативные полномочия (издание общих норм или консультирование) и контрольные полномочия (пресечение нарушений, иногда право административной репрессии). Они никогда не ответственны сами за регулирование своего сектора, но разделяют эту функцию с правительством и судом. Важно, что все независимые органы административной власти представляют доклад о своей деятельности, часто публичный²См.: Guedon M.-J. Les autorites administratives independantes. Paris, LGDJ, coll. Systemes. 1991. P. 16-88..

Конституционный Совет Франции выработал следующие принципы касательно независимых административных органов:

независимость этих органов не должна нарушать принцип субординации, поскольку эти субъекты относятся к государству и подчинены судебному контролю;
закон может наделять данные органы регламентарной компетенцией (правом издания нормативных актов), но только в отношении мер ограниченного круга действия, как по полю их применения, так и через их содержание, посредством механизма одобрения компетентного министра;
власть налагать санкции существует при тех же условиях, что и обычные административные санкции. Эти санкции должны подчиняться пяти принципам: соответствие наказания совершенному нарушению; отсутствие наказания, лишающего свободы; пропорциональность (соответствие миссии органа); несовместимость с уголовными санкциями; гарантия прав и свобод (право на судебное обжалование).

Слово «независимый» в названии этих субъектов вызывает больше всего споров. Дело в том, что подлинная независимость от государства возможна только в добровольно создаваемых СРО; если же речь идет об агентствах, получивших публичные функции, они не могут быть независимыми, и часто даже в финансовом плане. В этом смысле можно различать американскую и европейскую модели.

Представители американского подхода считают эти органы независимыми наряду с политической властью (законодательной и исполнительной) и судебной властью, называя их определенного рода «четвертой» властью. Европейский подход «привязывает» агентства к исполнительной власти, связывая это с прямым государственным финансированием. Это обусловило их организационно-правовую форму агентств. Например, в Коммюнике Комиссии Европейского Сообщества от 11 декабря 2002 г. «Регулирование европейских агентств регуляции» определено, что агентства участвуют в осуществлении исполнительной функции на уровне Сообщества. Под наименованием европейского агентства объединяются агентства, учрежденные в рамках договора ЕС (в их числе — Европейский центр развития профессионального образования, Европейское агентство по окружающей среде, Офис гармонизации внутреннего рынка, Европейские агентства морской и авиационной безопасности), а также Агентство запасов Евроатом, Институт изучения безопасности Евросоюза, Европейский офис полиции Европол.

В связи с тем что независимые органы власти склонны также быстро «обрастать» недостатками государственного управления (такими как волокита, коррупция), в Европе предлагается шире использовать разнообразный демократический контроль за использованием бюджета независимыми органами административной власти, а также парламентский контроль. Но главным остается судебный контроль (например, во Франции административные суды контролируют деятельность независимых органов административной власти).

В нашей стране в число «получателей» властных функций первоначально попали саморегулируемые организации. Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» включил развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики в число направлений административной реформы. Политика и законодательство тех лет позволили нам представить в сравнительном аспекте именно саморегулируемые организации (СРО) в качестве аналога независимых агентств на XVII конгрессе Международной академии сравнительного права (Утрехт, 2006).

Однако принятый 1 декабря 2007 г. Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» закрепил гражданско-правовой статус СРО как некоммерческих организаций. В определенной мере этот закон диссонирует с постановлением Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева». Суд указал на публичную составляющую статуса арбитражных управляющих, подтвердил право государства устанавливать условия объединения в саморегулируемые организации, в том числе и обязательность членства в них, с учетом выполняемых ими публично-правовых функций.

Таким образом, Конституционный Суд включил СРО в круг субъектов, выполняющих публичные функции, и отдельно подчеркнул, что «Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении отдельных функций публичной власти. По смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2), такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Закон же о СРО не устанавливает напрямую возможность передачи публичных функций СРО.

Таким образом, нельзя считать, что идея передачи публичных функций СРО адекватно отражена в нашем законодательстве. СРО «помогают» государственному управлению, но по ту сторону власти. Их публично-правовой статус почти никак не обозначен, а потому задача административной реформы по «втягиванию» СРО в обновленное государственное управление не решена. Такое недоверие государства к СРО вполне логично следует из их гражданско-правового статуса — уж чересчур частные эти субъекты, слишком велик соблазн реализации ими собственных коммерческих интересов. А агентства, напомним, весьма близки к государству и являются субъектами публичного права. Поэтому в нынешней российской правовой системе наиболее близки по своему нормативному статусу к независимым агентствам государственные корпорации.

К числу квазигосударственных (управленческих) органов относятся также структуры консультативного характера при органах власти (комиссии и комитеты). Например, приказом ФАС РФ от 16 февраля 2006 г. № 38 создан общественно-консультативный совет в целях совершенствования антимонопольного законодательства, совершенствования деятельности антимонопольных органов и проведения мониторинга нарушений антимонопольного законодательства. При Государственном Совете РФ создана консультативная комиссия. В литературе имеется опыт отнесения программных структур (занятых реализацией целевых программ) к управленческим органам³См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. С. 261..

Кроме того, в системе СРО образуются «мега-СРО», статус которых в значительной степени публично-правовой, и стало быть, приближенный к «кванго». Так, регулирование оценочной деятельности осуществляется Национальным советом по оценочной деятельности в части разработки федеральных стандартов оценки. Он создается в целях обеспечения общественных интересов, формирования единых подходов к осуществлению оценочной деятельности, выработки единой позиции оценщиков по вопросам регулирования их деятельности, координации деятельности саморегулируемых организаций оценщиков, а также в целях взаимодействия саморегулируемых организаций оценщиков с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и потребителями услуг в области оценочной деятельности.

Национальный совет по оценочной деятельности⁴См.: http://www.ncva.ru/. — некоммерческая организация, членами которой являются более чем 50% СРО оценщиков, включенных в государственный реестр СРО оценщиков объединяющих более чем 50% всех оценщиков. В состав совета избраны представители профессионального оценочного сообщества, науки, крупнейших объединений потребителей: РСПП, ТИП РФ, АРБ, Государственной Думы РФ, Минэкономразвития России, Федерального агентства по управлению государственным имуществом и Департамента имущества г. Москвы.

Статья 16 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» предусматривает создание Совета по аудиторской деятельности, в состав которого входят:

10 представителей пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности. Представители пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности подлежат ротации один раз в три года не менее чем на 25% их общего числа;
два представителя уполномоченного федерального органа;
по одному представителю от федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере развития предпринимательской деятельности, от федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков, и от Центрального банка Российской Федерации;
два представителя от саморегулируемых организаций аудиторов, кандидатуры которых выдвигаются совместно всеми саморегулируемыми организациями аудиторов. Представители саморегулируемых организаций аудиторов подлежат ротации один раз в год.

До создания такого Совета его функции исполняет ранее созданный Совет по аудиторской деятельности при Министерстве финансов РФ (Положение утверждено приказом Министерства финансов РФ от 3 июня 2002 г. № 47н).

Национальное объединение саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства должно быть создано не позднее 1 июля 2010 г.