Саморегулируемые организации в России

Саморегулируемые организации в России возникли не в одночасье, но государственная политика в их отношении формировалась фрагментарно. Государство допускало их к регулированию экономики постепенно. Пожалуй, впервые факт существования саморегулируемых организаций как таковых был признан в Указе Президента РФ от 4 ноября 1994 г. № 2063 «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации». В нем говорилось, что Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) наделена полномочиями принимать обязательные для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и участников рынка ценных бумаг постановления и распоряжения по вопросам регулирования рынка ценных бумаг, деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг и их объединений (в том числе саморегулируемых организаций) и контроля за соблюдением законодательных и нормативных актов. Как видно, саморегулируемые организации рассматривались в указе еще только как объект государственного регулирования экономики.

Вслед за рынком ценных бумаг концепция саморегулируемых организаций оформляется также и в правовом регулировании других видов деятельности, таких как реклама, оценочная и аудиторская деятельность. Одновременно в программных документах различного рода совершается поворот к саморегулированию экономики и усилению роли саморегулируемых организаций.

Так, правительственная Программа реформирования бухгалтерского учета в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности 1998 г. предположила создание ряда авторитетных и представительных профессиональных (саморегулирующихся) объединений, формирование системы профессиональной аттестации бухгалтеров и аудиторов, присоединение к деятельности соответствующих международных профессиональных организаций (Международной федерации бухгалтеров и др.), разработку и широкое общественное признание норм профессиональной этики, организацию общественного контроля за профессиональной деятельностью и др.

В Государственной программе защиты прав инвесторов на 1998— 1999 гг. говорилось о продолжении развития негосударственных форм защиты прав инвесторов, в том числе через механизм саморегулирования профессиональных участников рынка ценных бумаг, о включении саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг в мероприятия по контролю.

Основные направления единой государственной денежно- кредитной политики на 2000 г., утвержденные Центробанком РФ, также предусматривали повышение роли саморегулирующихся организаций участников финансового рынка. В Федеральной программе государственной поддержки малого предпринимательства в РФ на 2000-2001 гг. планировался постепенный переход от государственного регулирования отдельных аспектов деятельности малого предпринимательства к саморегулированию через предпринимательские союзы и объединения.

Наконец, Программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2002—2004 гг.) ставила задачей разработку правовых основ деятельности организаций саморегулирования, устанавливающих высокие стандарты поведения хозяйствующих субъектов (членов этих организаций) на рынке. Предполагается внедрение саморегулирования деятельности профессиональных участников рынка недвижимости.

Существование и повышающаяся роль саморегулируемых организаций учитывается и на международном уровне. Во многих международно-правовых актах можно найти положения, регулирующие отношения государств с саморегулируемыми организациями.

Например, Международный валютный фонд 26 сентября 1999 г. принял Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике: Декларацию принципов. Установлено, что преимущества прозрачности денежно-кредитной и финансовой политики могут подкрепляться соответствующими мерами в отношении подлежащих надзору учреждений и саморегулируемых организаций, направленными на содействие прозрачности на рынках в целом.

То положение, что саморегулируемые организации подлежат государственному надзору, крайне важно, ибо не допускает их диктата. Согласно п. 5.4 кодекса, если финансовые агентства осуществляют функции надзора за саморегулируемыми организациями (например, платежными системами), существующие между ними взаимоотношения следует раскрывать общественности. Если саморегулируемые организации уполномочены нести частичную ответственность за процесс регулирования и надзора, они должны руководствоваться той же надлежащей практикой обеспечения прозрачности, что и финансовые агентства.

В большинстве стран функции контроля за финансовым сектором распределены между рядом агентств. Таким образом, ответственность за регулирование деятельности банков и банковский надзор или за осуществление политики страхования банковских вкладов в некоторых странах возложена на центральный банк или на независимое агентство банковского надзора или страхования вкладов, или же такая ответственность разделена между разными органами государственного управления. Аналогичным образом ответственность за проведение политики, связанной с контролем за отдельными категориями финансовых учреждений, может быть возложена на центральный банк или на специализированное агентство. В отдельных случаях (например, в отношении платежной системы) государственное агентство контролирует деятельность саморегулируемых организаций частного сектора.

Международный кодекс рекламной практики, принятый Международной торговой палатой 2 декабря 1986 г., признает широкие властные полномочия саморегулируемых организаций. Рекламодатели должны располагать такими доказательствами, чтобы иметь возможность незамедлительно предоставить их организациям саморегулирования, ответственным за исполнение требований кодекса. Никто из рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламоносителей не должен участвовать в продвижении рекламы, которая была признана неприемлемой соответствующей организацией саморегулирования.

Федеральное законодательство в разные годы предусмотрело следующие виды саморегулируемых организаций:

саморегулируемые организации арбитражных управляющих (Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»);
саморегулируемые организации управляющих компаний (Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах»);
аккредитованные профессиональные аудиторские объединения (Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности»);
саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг (Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг», Федеральный закон от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»). Так, в 1996 г. при участии Минфина России и Центрального банка крупнейшими операторами рынка ценных бумаг была учреждена Национальная фондовая ассоциация, которая теперь объединяет около 200 кредитных организаций. Более того, в настоящее время эта ассоциация приступает к созданию профессионального союза работников фондового рынка;
саморегулируемые организации оценщиков (Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 1Э5-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»);
саморегулируемые организации негосударственных пенсионных фондов (Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»);
саморегулируемые организации в области рекламы (Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N« 38-Ф3 «О рекламе»);
саморегулируемые организации в области связи (Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи»);
саморегулируемые организации жилищных накопительных кооперативов (Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах»);
саморегулируемые организации ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов (Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. № 193-Ф3 «О сельскохозяйственной кооперации»);
саморегулируемые организации субъектов страхового дела (Федеральный закон от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»);
саморегулируемые организации в области информационно- телекоммуникационных сетей (Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»);
саморегулируемые организации в сфере кадастровой деятельности (Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»);
саморегулируемые организации в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства (Градостроительный кодекс РФ);
саморегулируемые организации патентных поверенных (Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 316-ФЗ «О патентных поверенных»);
саморегулируемая организация — совет рынка (Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-Ф3 «Об электроэнергетике»).

Вообще, есть множество саморегулируемых организаций, созданных по всем канонам, т.е. добровольно и без законодательного благословения — Гильдия российских риэлторов. Московский банковский союз, Национальная ассоциация таможенных брокеров, Российская гильдия пекарей и кондитеров и др. Поэтому можно различать СРО, поименованные в качестве таковых в законодательстве (1), не нашедшие регулирования вообще (региональные ассоциации промышленников) (2) или не названные саморегулируемыми напрямую (адвокаты, нотариусы) (3).

Высказана позиция, что если соизмерять многие из СРО с подходами административной реформы, то юридические лица, создаваемые участниками гражданского оборота в различных областях экономики в целях самоорганизации своей деятельности (в том числе предпринимательской или профессиональной), удовлетворения своих частных потребностей и интересов, по смыслу правовых актов, определяющих проведение административной реформы, не должны именоваться саморегулируемыми организациями, поскольку таковыми не являются. Такие организации создаются гражданами и юридическими лицами в форме обычных ассоциаций, союзов, некоммерческих партнерств и пр. (например, Ассоциация строителей России, Российская ассоциация маркетинга) в соответствии с общими нормами законодательства о юридических лицах¹См.: Денисов С.А. Саморегулирование или самоорганизация?// Гражданское право современной России /сост. О.М. Козырь и А.Л. Маковский. М., 2008..

Долгое время существовала неясность в статусе саморегулируемых организаций. Они определялись и как общественные объединения, и как некоммерческие организации, основанные на членстве. Их права и обязанности часто реализовывались вне правового поля²См. подробно: Талапина Э.В. О правовом статусе саморегулируемых организаций // Право и экономика. 2003. № 11. С. 28-36..