Риски при создании государственных корпораций

Когда государство передает свое имущество другому субъекту, оно всегда рискует не получить его обратно. Если же государство отдает свое имущество безвозвратно, но с определенной целью, оно рискует не достичь этой цели и попусту потратиться. Любопытно, что министр финансов A.Л. Кудрин был главным противником идеи имущественного взноса государства в виде пакетов акций в «Ростехнологии», так как опасался, что госкорпорация будет уводить доходы из федерального бюджета, продавая акции предприятий, которые получит от государства.

Еще более трезвый и прагматичный взгляд на положение вещей содержит Экспертный доклад комитета Совета Федерации по промышленной политике «Государственные корпорации в современной экономике» (2008). В нем отмечено, что нормативное регулирование государственных корпораций неизбежно подменяется индивидуально-правовым, и тем самым государственные корпорации фактически выводятся за пределы регулярного правового поля.

В то же время в докладе утверждается, что единственным ограничением целей и функций государственных корпораций является Конституция РФ и федеральные конституционные законы. Так, государственная корпорация не может выполнять функции исполнительной власти как таковой (это противоречило бы ст. 110 Конституции РФ), но может принимать на себя всевозможные частные функции в сфере регулирования надзора и контроля. Подобный вывод представляется нам уже не соответствующим действительности, поскольку Росатом фактически и юридически приравнен к органу исполнительной власти.

В докладе отмечена слабость государственного контроля за корпорациями. Как правило, контроль учредителя закреплен в виде ежегодной отчетности корпорации перед Правительством и Президентом РФ, реже говорится о контроле со стороны Счетной палаты РФ, Одновременно в принятых законах о создании государственных корпораций им предоставляются широкие возможности для передачи их имущества и денежных средств другим юридическим лицам в качестве учредителя. И совсем не предусмотрен контроль за крупными сделками.

По мнению авторов доклада, форма автономного учреждения представляет собой логичный и эволюционный шаг на пути административной реформы и реформы бюджетного сектора, повышающий самостоятельность организаций, но сохраняющий достаточно жесткий контроль за сохранностью государственной собственности и выполнением возложенных на эти организации функций. Форма государственной корпорации, наоборот, создает идеальные условия для перевода государственной собственности в негосударственный сектор при минимальных финансовых выгодах для государства и при повышенном риске бесконтрольного использования и увода активов.

Участие корпораций в формировании государственной политики — опасный симптом. Вместо отделения государственного аппарата от экономики, что неоднократно объявлялось основной целью государственной политики, происходит превращение целых сегментов исполнительной власти в особые виды экономической деятельности, основанной на эксплуатации властных полномочий. Этот процесс фактически означает радикальный разрыв с базовыми принципами современного государства и начало демонтажа регулярного аппарата государственного управления.

Авторы доклада напоминают, что по подобной схеме был приватизирован Газпром¹В 1989 г. Министерство газовой промышленности СССР было преобразовано в Государственный газовый концерн «Газпром». Концерн был преобразован в открытое акционерное общество постановлением Правительства от 17 февраля 1993 г. № 138 (учредитель — федеральное правительство). С 1996 г. начат осуществляться торги акциями Газпрома. Лица возглавлявшие бывшие министерства в новом статусе, тоже известны. В январе 1992 г. О. Сосковец, министр металлургии СССР с апреля 1991 г., возглавил созданную на базе этого министерства государственную корпорацию «Росчермет». В 1992 г. В. Величко, министр энергетического и транспортного машиностроения СССР в 1987-1991 гг., создал на базе своего министерства государственный концерн «Тяжэнергомаш» и стал в нем председателем правления. После приватизации концерн получил название «ТЭНМА», а В. Величко стал в нем генеральным директором.. Вообще, все нынешние крупнейшие акционерные общества (субъекты частного права) появились на базе советских министерств — «Газпром», «ЛУКОЙЛ», «РЖД», бывшее РАО «ЕЭС».

Мы вынуждены согласиться с мнением экспертов, считающих государственные корпорации потенциально коррупционным сегментом экономики. Авторы доклада приводят несколько возможных способов выведения активов из подконтрольных организаций, позволяющих превращать государственную собственность в свою личную.

Безвозмездное финансирование. Некоторые корпорации («Роснанотех», «Ростехнологии», ФСР ЖКХ) имеют право выделять различным получателям средства на основе безвозмездного финансирования. Таким образом, деньги могут быть переданы коммерческому предприятию, хозяин которого впоследствии вернет часть полученных денег менеджерам государственной корпорации.

Выдача льготных кредитов. Некоммерческий статус госкорпораций позволяет им выдавать льготные кредиты на целевую деятельность. Ставка по этим кредитам может быть существенно ниже рыночной. Вложив средства в любой актив, приносящий среднюю рыночную доходность, получатели кредита зарабатывают прибыль и делятся с менеджерами государственной корпорации.

Риски, связанные с выдачей льготных кредитов и безвозмездным финансированием, усугубляются тем, что потенциальные получатели этих средств фактически не имеют возможности рационально освоить большие деньги за короткое время. Это связано, в частности, с нехваткой квалифицированного персонала, которая не может быть ликвидирована в ближайшие два года, какие бы средства ни вкладывались в соответствующие производства.

Внесение средств в уставные капиталы дочерних и зависимых обществ. Государственные корпорации могут вносить полученные из бюджета деньги в уставные капиталы своих дочерних и зависимых компаний. Соучредителями этих дочерних компаний могут стать частные предприятия, в том числе зарегистрированные за рубежом, в оффшорных зонах и принадлежащие, в конечном счете, менеджерам корпорации. При этом не исключено, что соучредители данной категории будут приобретать в дочерних обществах контрольные пакеты акций, не внося в их капитал денег. Их взносы могут состоять из сильно переоцененной интеллектуальной собственности в виде бесперспективных технологий, лицензий и т.п. Таким образом, бюджетные деньги оказываются в собственности неподконтрольных государству частных компаний. Ликвидировав такую компанию, контролирующий ее акционер переводит большую часть этих средств на свой личный счет.

Сдача активов в аренду на льготных условиях. Принадлежащие государственным корпорациям активы, например недвижимость, могут сдаваться в аренду по символическим ставкам. Арендаторами при этом будут предприятия, формально принадлежащие к тем сферам деятельности, для поддержки которых создана данная госкорпорация. В реальности, однако, ничто не помешает им передать активы в субаренду уже по реальным рыночным ставкам, разделив образовавшуюся прибыль с менеджерами государственной корпорации.

Закупки по завышенным ценам. Контроль над закупками государственных корпораций будет гораздо слабее контроля над закупками государственных учреждений и коммерческих организаций с государственным участием. Это позволит менеджерам закупать товары по завышенным ценам, получая за это от поставщиков «откаты». Подобные схемы возможны не только при приобретении материальных ценностей, но и при найме персонала, заключении страховых сделок и др.

Завышенные траты на строительство и ремонт. Расходы на строительство и ремонт являются зоной повышенного риска злоупотреблений даже в условиях оптимальной институциональной структуры организации. Каждый строительный и ремонтный проект является в определенной степени уникальным, и поэтому точно оценить обоснованность сопутствующих ему затрат может только непосредственно руководящий проектом менеджер. В этих условиях для управляющих существует стимул растратить заведомо чрезмерные суммы, используя «карманных» подрядчиков или сговорившись с ними.

Эмиссия долговых ценных бумаг с повышенной доходностью. Некоторым госкорпорациям дано право выпускать долговые ценные бумаги — облигации и векселя. При этом у менеджеров будут все возможности сделать стоимость этих бумаг весьма низкой (доходность, соответственно, высокой), а процедуру их размещения — предельно закрытой и ориентированной на узкий круг приближенных лиц. Таким образом, государственная корпорация будет систематически выплачивать держателям данных бумаг значительные суммы.

Манипуляции с фондовым рынком. Уже сегодня федеральный бюджет выделил государственным корпорациям (Внешэкономбанку, ФСР ЖКХ и «Роснанотеху») в общей сложности 550 млрд. руб.²Доклад подготовлен в первой половине 2008 г., причем обсуждается возможность инвестирования этих средств на российском фондовом рынке. По оценкам экспертов Правительства РФ, одной десятой этой суммы уже достаточно, чтобы создать ажиотажный спрос на все ликвидные акции России.

Таким образом, «своевременная» утечка информации о том, в какие именно ценные бумаги будет вкладывать свои временно свободные средства корпорация, позволит получить большую прибыль как получившему эту информацию биржевому спекулянту, так и организатору утечки. Сама же государственная корпорация, допустив подобную утечку, будет вынуждена покупать ценные бумаги по повышенным ценам или продавать по сниженным, так как распространение информации на рынке изменит цены прежде, чем корпорация начнет выполнение запланированных операций.

Касательно последнего пункта мировой финансовый кризис уже внес свои коррективы, существенно сократив привлекательность фондового рынка. Заодно обнаружилась и более простая схема. Государство решило поддержать банки, реальный сектор экономики и фондовый рынок, направив туда средства через корпорацию Внешэкономбанк³ Согласно распоряжению Правительства РФ от 19 ноября 2008 г. № 1665-р в уставный капитал государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» внесен имущественный взнос в сумме 75 млрд.. руб. на реализацию мер по поддержке финансового рынка России., однако деньги до адресатов не доходят или доходят под чересчур высокие проценты.

Во избежание перечисленных рисков авторы доклада предлагают осуществить возврат властных функций (нормотворческих, надзорных, контрольных, правоприменительных) от всех созданных государственных корпораций государству и ввести явный законодательный запрет на передачу им таких функций, а также установить единообразные правила формирования руководящих органов государственных корпораций и контроль над их деятельностью со стороны государства.

В литературе говорится также о необходимости запретить госкорпорациям любую безвозмездную передачу имущества, ввести обязательность проведения публичных торгов при заключении государственными корпорациями сделок выше чем на определенную законом сумму⁴ См.: Курбатов А.Я. Обеспечение целевого использования имущества государственными корпорациями // Законы России. Опыт. Анализ. Практика. 2009. №6. С. 106-107..

На наш взгляд, проблема глубже. Ее происхождение связано с общей слабостью административной теории и законодательства, отсутствием системообразующих законов в этой сфере, непоследовательностью административной реформы, значительным отрывом практики, избравшей путь эксперимента, от теории. Любой новый институт, в том числе государственные корпорации, может «работать» на общество, если он вписывается в общую систему, не имеет серьезных противоречий и создастся на «твердой почве», которой в российском публичном праве, к сожалению, нет.

В проекте «Концепции развития законодательства о юридических лицах», подготовленной Советом по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте РФ, предложено упразднить организационно-правовую форму госкорпорации и преобразовать существующие в юридические лица тех форм, которыми они по сути и являются: в органы публичной власти (Росатом и Олимпстрой), фонд (Фонд содействия развитию жилищно-коммунального хозяйства), хозяйственные общества со 100%-м государственным участием (Роснанотех, Ростехнологии, Внешэкономбанк, Агентство по страхованию вкладов). В качестве первого шага на этом пути целесообразно установление законодательного запрета на создание новых госкорпораций⁵См.: Проект Концепции развития законодательства о юридических лицах. С. 70. . В окончательном варианте Концепции развития гражданского законодательства РФ формулировки несколько смягчены, в частности, обращается внимание на целесообразность определения правила, «нормы о каких организационно- правовых формах юридических лиц подлежат применению к гражданско-правовым отношениям с участием госкорпораций»⁶Концепция развития гражданского законодательства РФ. М., 2009. С. 71..

Известно, что Президент РФ Д. Медведев в августе 2009 г. поручил Генеральной прокуратуре РФ осуществить проверку деятельности государственных корпораций. В преддверии этой проверки госкорпораций журнал «Прямые инвестиции» собрал некоторые сведения о результатах деятельности ряда корпораций:

ориентировочно госкорпорации получили 2 трлн. руб. из госбюджета;
Объединенная авиастроительная корпорация. В 2007 г. было выпущено 7 пассажирских самолетов, в 2008 г. — 15;
Российская венчурная компания. Весной 2008 г. заключены контракты с двумя израильскими биотехнологическими предприятиями на сумму 80 и 93 млн. долл.;
Агентство по страхованию вкладов. Убытки за 2008 г. составили 11,5 млрд. руб.;
Банк развития. В марте 2009 г. убытки банка оценивались в 41 млрд. руб. В 2008 г. Банк развития израсходовал 168 млрд. руб. на покупку акций Роснефти и Газпрома;
Фонд содействия реформированию ЖКХ. Административные расходы корпорации, численность которой составляет 97 человек, превысили 340 млн. руб., в том числе 235 млн. руб. были выплачены в качестве премий и материальной помощи. В 2008 г. в регионы на финансирование проектов было направлено 8 млрд. руб. при потребности в 115 млрд. руб. оставшиеся деньги размешены на депозитах в банках;
«Ростехнологии». Корпорация не получает денег из бюджета, ей переданы принадлежащие государству пакеты акций 440 предприятий. Общая кредиторская задолженность составляет 625 млрд. руб. около 150 предприятий находятся в предбанкротном состоянии;
«Роснанотех». Получила из бюджета 200 млрд. руб. (больше, чем госвложения в отрасль в США и Европе вместе взятых). Профинансировано два проекта (менее 1 млрд. руб., или 0,6% установленной для корпорации суммы). Оставшиеся деньги размещены на депозитах под 10% годовых.

К недостаткам государственных корпораций относят их изначальную монополистичекую природу, их создание убивает конкуренцию в соответствующей отрасли. При этом финансовые отношения складываются двояким образом. С одной стороны, характерной особенностью госкорпораций, отличающей их от иных российских юридических лиц, являющихся собственниками своего обособленного имущества, является законодательно закрепленное право обращения к Российской Федерации за экономической поддержкой⁷См.: Ручкина Г.Ф., Ручкин О.Ю. Имущественная основа деятельности государственных корпораций в Российской Федерации: правовой аспект // Юридический мир. 2008. № 6.. С другой стороны, несмотря на огромные бюджетные средства, передаваемые в виде имущественного взноса Российской Федерации в госкорпорации, для реализации намеченных целей их недостаточно. Большинство госкорпораций ставит перед собой задачу привлечь денежные средства бизнеса⁸См.: Цимерман Ю.С. Государственная корпорация — специфика правового регулирования // Право и экономика. 2008. № 10..

На основании изложенного можно констатировать, что государственная корпорация — новый субъект права, чья правоспособность реализуется преимущественно в сферах гражданского и административного права. Публичное происхождение, тесная управленческая связь с государством и в целом управленческий облик — это каркас статуса государственной корпорации. Оригинальный имущественный режим и «свободное плавание» в рыночных отношениях — гражданско-правовые черты. Очевидно, государственные корпорации подвергаются смешанному правовому регулированию. Во всяком случае, так мы это станем называть до тех пор, пока статус публичных юридических лиц не будет урегулирован в полной мере в рамках публичного права.