Деятельность государственных корпораций

Пожалуй, еще больше вопросов, нежели ответов возникает при пристальном рассмотрении деятельности государственных корпораций. С одной стороны, остается в силе общее правило для всех некоммерческих организаций — некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.

С другой стороны — получив значительные денежные средства и имущество, многие корпорации активно занимаются именно предпринимательством, попадая в то самое узкое место нашего законодательства, где смыкаются подходы налоговиков и управленцев касательно трактовки целей создания некоммерческой организации и ее предпринимательских возможностей. Попутно заметим, что в результате налоговых реформ некоммерческие организации признаны плательщиками налога на прибыль, и даже в том случае, когда этой прибыли нет, обязаны подавать налоговую декларацию по упрощенной форме. С точки зрения теоретической это означает очередной удар по главному признаку некоммерческой организации.

То, что многие государственные корпорации заняты в основном предпринимательской деятельностью, привело Совет по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте РФ к мнению, что Ростехнологии, Роснанотех, Агенство по страхованию вкладов, Внешэкономбанк и Олимп строй являются, по сути, коммерческими организациями¹См.: Проект Концепции развития законодательства о юридических липах // Вестник гражданского права. 2009. № 2. С. 69..

Возможности инвестирования свободных денежных средств государственными корпорациями определяются Правительством РФ. Так, принято постановление Правительства РФ от 28 февраля 2008 г. № 127 «О направлениях, порядке и условиях инвестирования, предельном размере инвестируемых временно свободных средств Государственной корпорации «Российская корпорация нанотехнологий»», постановление Правительства РФ от 15 февраля 2008 г. № 76 «О размещении временно свободных средств государственной корпорации — Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». Фактически такими «свободными» средствами признаны все остатки средств на счете в Центральном банке.

Нормативные подходы к определению деятельности корпораций различны: в одних случаях она обозначается через функции, в других — как полномочия (управленческие). В частности, Росатом представляет собой гибрид органа исполнительной власти и коммерческой организации. Такое явное совмещение управленческих и хозяйственных функций потребовало даже внесения изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» (теперь «запрещается... наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»»). Вдобавок, в отличие от всех властных структур, которые, будучи учреждениями, используют имущество на праве оперативного управления, корпорация Росатом имеет право собственности на переданное ей имущество.

Согласно Указу Президента РФ от 20 марта 2008 г. № 369 «О мерах по созданию государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»» Федеральное агентство по атомной энергии упразднено. Акты Президента Российской Федерации, определяющие полномочия Федерального агентства по атомной энергии в установленной сфере деятельности, применяются в отношении Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации.

Целая статья Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»» посвящена полномочиям этой корпорации по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Корпорация имеет право издавать нормативные правовые акты по целому ряду вопросов государственного учета и контроля ядерных материалов, выдачи сертификатов и пр. Она готовит и вносит на рассмотрение Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации проекты федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также других документов по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности.

В том, что нормотворческие полномочия Росатома ничем не отличаются от полномочий федеральных органов исполнительной власти, нет никаких сомнений; это подтверждается и формально. Нормативные правовые акты корпорации в установленной сфере деятельности издаются в форме приказов, положений и инструкций, обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, юридических и физических лиц. Эти акты подлежат регистрации и опубликованию в порядке, установленном для государственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Нормативные правовые акты корпорации могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

В дополнение к изложенному корпорация может (самостоятельно, без последующего одобрения со стороны исполнительной власти) признавать недействующими на территории Российской Федерации акты Министерства среднего машиностроения СССР, Министерства атомной энергетики и промышленности СССР, Государственного комитета СССР по использованию атомной энергии, а также признавать утратившими силу акты Министерства Российской Федерации по атомной энергии, Федерального агентства по атомной энергии.

Но и другие государственные корпорации обладают рядом властных полномочий, как то:

полномочия Агентства по страхованию вкладов по определению порядка расчета страховых взносов в фонд страхования вкладов граждан и ставки этих взносов (п. 7 ч. 2 ст. 15, ч. 7 ст. 36 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»);
полномочия Олимпстроя в интересах строительства олимпийских объектов и реализации связанных с ним иных мероприятий запрашивать и получать у государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений необходимую информацию (п. 9 ч. 3 ст. 3 Федерального закона «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»);
полномочия (с определенной долей условности) Внешэкономбанка как агента валютного контроля (п. 5 ч. 3 ст. 3 Федерального закона «О банке развития»).

К публичным функциям государственных корпораций также относят: реализацию исключительного права государства на экспорт и импорт отдельных видов товаров, выполнение функций государственных заказчиков при поставке товаров для государственных нужд, финансовую поддержку участников товарного рынка, ценовое регулирование в отношении отдельных видов продукции, государственный контроль при осуществлении торговой деятельности²См.: Батрова Т.А. Государственная корпорация как форма участия государства в торговом обороте // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. № 4. С. 27-28..

В связи с публичной деятельностью государственных корпораций актуален вопрос и о правовом статусе их работников. Государственными служащими они не являются, соответственно, ограничения и запреты, связанные с государственной службой, на них не распространяются. Между тем, наряду с общим осуществлением властных полномочий, служащие корпорации могут участвовать в осуществлении государственной контрольной функции — например, служащие Агентства по страхованию вкладов привлекаются Банком России для проведения проверок банков-участников системы страхования вкладов³См.: Константинов Д.А. Особенности правового статуса государственных корпораций в Российской Федерации // Российское правосудие. 2009. № 4. С. 41., не считаясь при этом государственными служащими.

Однако, согласно изменениям, внесенным в 2007 г. в Уголовный кодекс РФ, соответствующие сотрудники государственных корпораций признаны должностными лицами и субъектами преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

Все изложенное приводит к постановке двух важных вопросов, требующих нормативного решения, — о делегировании исполнения государственных полномочий негосударственным субъектам и о публичном юридическом лице. Ведь многочисленные изъятия из ГК РФ и Федерального закона «О некоммерческих организациях» по отношению к государственным корпорациям показывают, что хлипкой гражданско-правовой одежды явно не хватает для оформления их статуса. Если, конечно, такого рода субъекты вообще намерены прижиться в нашем праве.

Само по себе появление государственных корпораций свидетельствует об усилении непосредственного участия государства в экономических отношениях. «В известной мере продемонстрирована существенная корректировка либерального курса экономического развития станы, направленная на усиление государственного сектора экономики». Безусловно, государственные корпорации — еще один проводник экономической политики государства, а это требует закрепления их особой связи с государством. Кстати, наиболее распространенными причинами создания государственных корпораций в мире являются экономический кризис, нехватка товаров и услуг общественного значения, их низкое качество или завышенные цены, необходимость ослабления исторически сложившейся зависимости страны от иностранного капитала⁴См.: Данилов С.Ю. Конституционная экономика в зарубежных странах. М., 2008. С. 76.. Поэтому госкорпорации — новое субъектное звено проведения государственной политики в той или иной области. Они — следствие дерегулирования, так как должны, с одной стороны, вписываться в рыночную систему, с другой — осуществлять управленческие функции, «разгружая» государство.

В принципе статус государственной корпорации по российскому законодательству во многом сходен с публичными корпорациями в мире. В Великобритании публичные корпорации являются самостоятельными органами публичной администрации, несущими полную самостоятельную ответственность, подобно частным компаниям⁵См.: Козырин А.Н., Глушко Е.К., Штатина М.А. Публичная администрация и административные реформы в зарубежных странах. М., 2006. С. 124-125.. Некоторые из публичных корпораций профессионально занимаются коммерческой деятельностью (корпорации, созданные для управления газовой и электроэнергетической промышленностью, Британская радиовещательная корпорация, Управление по атомной энергии и др.), другие же сосредоточиваются на вопросах управления (Комиссия по вопросам охраны окружающей среды, Комиссия цен, Комиссия заработной платы и др.). В статуте или королевском патенте, дарующем индивидуальную корпоративную правосубъектность, корпорация может быть наделена в том числе и правом издавать обязательные для неограниченного круга лиц постановления, включая постановления нормативного характера⁶См.: Зинченко С.А., Галов В.В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения. М., 2007..

При этом немаловажно, что государственные корпорации в Австралии, Великобритании, Индии, Канаде⁷См.: Данилов С.Ю. Независимые агентства: основы статуса и функционирования // Исполнительная власть: проблемы организации и деятельности. М., 2006. С. 151. являются аналогом независимых агентств — децентрализованных учреждений, подчиненных режиму публичного права. Они фактически составляют часть пирамиды исполнительной власти, но находятся вне сферы действия распорядительной власти министров и обладают оперативной самостоятельностью. Официально они подчинены не исполнительной, а законодательной власти.

В связи с этим нужно вновь отметить российскую самобытность. У нас корпорации отчитываются перед Правительством РФ или Президентом РФ, но не парламентом. Кроме того, подчиненность режиму публичного права наших корпораций неочевидна. Они создаются как некоммерческие организации, впрочем, как и сами органы власти (в качестве учреждений). Пока не будет нормативного порядка в отношении некоммерческих организаций, трудно ожидать ясности в регулировании статуса государственных корпораций.