Публичное право и экономика

Условия концессионного соглашения

Условия концессионного соглашения делятся на две группы — существенные и договорные. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что перечень существенных условий не исчерпывающий (хоть это и основной отраслевой закон) и может быть дополнен федеральными законами. Среди существенных условий — размер концессионной платы, форма или формы, порядок и сроки ее внесения.

Концессионная плата может быть установлена в форме:

1. определенных в твердой сумме платежей, вносимых периодически или единовременно в бюджет соответствующего уровня;
2. установленной доли продукции или доходов, полученных концессионером в результате осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением;
3. передачи концеденту в собственность имущества, находящегося в собственности концессионера.

Концессионным соглашением может предусматриваться сочетание этих форм концессионной платы.

К существенным условиям относятся также обязательства концессионера по созданию и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения, соблюдению сроков его создания и (или) реконструкции, по осуществлению деятельности, предусмотренной концессионным соглашением; срок действия концессионного соглашения; описание, в том числе технико-экономические показатели, объекта концессионного соглашения.

Перечень возможных (договорных) условий закрытый, но он был ощутимо расширен в результате последних изменений закона. Очевидно, дополнение тех условий, по которым допускается договоренность сторон, имело целью стимулирование такого переговорного процесса, чтобы показать заинтересованность государства в потенциальных концессионерах. К примеру, теперь условием концессионного соглашения могут стать обязательства концедента по предоставлению концессионеру государственных или муниципальных гарантий, размер принимаемых концедентом на себя расходов, а также размер, порядок и условия предоставления концедентом концессионеру государственных или муниципальных гарантий.

Но в литературе уже высказывались опасения по поводу исполнимости государством данных им гарантий. «Финансовые обязательства государства по гражданско-правовым договорам должны быть предусмотрены в соответствующем годовом бюджете. При долгосрочном концессионном соглашении существует риск неисполнения государством своих финансовых обязательств, если они не утверждены в соответствующем годовом бюджете»¹См.: Рачков И., Сорокина А. Белые пятна в Федеральном законе «О концессионных соглашениях»..

В результате изменений п. 13 ст. 3 звучит следующим образом: концедент вправе принимать на себя часть расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения и предоставлять концессионеру государственные или муниципальные гарантии в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации. Учитывая, что раньше дозволялось регулирование в соответствии с нормативными правовыми актами всех уровней, такое изменение подстраивает всю систему гарантий под режим Бюджетного кодекса РФ, что уже неплохо.

Также в процессе переговоров стороны могут включить в соглашение желательный для них порядок внесения изменений в концессионное соглашение. Это означает, что порядок может стать более простым (или наоборот, сложным), нежели это предусмотрено в ГК РФ. Ряд экспертов считает возможным реализовать применительно к этому условию принцип «молчание — знак согласия»²См.: Рачков И.В., Сорокина А.А. Новое в правовом регулировании концессий в транспортном секторе. С. 72..

Можно включить в соглашение порядок возмещения расходов сторон в случае досрочного прекращения концессионного соглашения. Вряд ли это позволит избежать судебного разбирательства, но заложит основы будущего судебного решения. Конечно, в качестве цели-максимум бизнес заинтересован в свободном выходе концессионера из проекта с возмещением расходов, но государство на это вряд ли согласится. Стороны вправе оговорить размеры неустойки за нарушение сторонами обязательств по концессионному соглашению. При этом возмещение концессионером убытков и уплата неустойки в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства по концессионному соглашению не освобождают концессионера от исполнения этого обязательства в натуре. Необходимо заметить, что закон предусматривает претензионный порядок урегулирования споров, хотя сроки не устанавливает. Срок исполнения обязательства назначается непосредственно стороной соглашения в се претензии как «разумный срок», что способно привести к злоупотреблениям со стороны государственных органов.

К «договорным» условиям относятся также объем инвестиций в создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, обязательства концессионера по реализации производимых товаров, выполнению работ, оказанию услуг на внутреннем рынке в течение срока, установленного концессионным соглашением, и т.п.

Не может не обратить на себя внимания тот факт, что в условиях концессионного соглашения недостаточно оговаривается деятельность концессионера по эксплуатации объекта концессии, равно как и его отношения с будущими потребителями. Эти нормы отрывочны и не создают системы. Известно лишь, что такая деятельность (эксплуатация объекта) является целевой (пп. 2 ч. 2 ст. 15 Федерального закона «О концессионных соглашениях»), при этом ее публичное значение никак не обозначено.

Очевидно, что концессионное соглашение вовсе не заканчивается возведением объекта, оно предусматривает и его эксплуатацию в дальнейшем. Между тем закон сконцентрирован лишь на начальном этапе отбора концессионера и заключении концессионного соглашения. Собственно, закон заканчивается именно на проведении конкурса. Эксплуатация в последующем объекта концессии (например, сбор за платные дороги) нуждается в кардинальной трансформации административного законодательства, в частности законодательных актов о предоставлении государственных услуг. Для начала нужно, чтобы вообще появился закон о публичных услугах и их субъектах. Именно в последующей эксплуатации объектов концессий видятся большие проблемы, ведь отношения с гражданами как потребителями государственных услуг до сих пор остаются загадкой.

В целом же закон оставил широкие возможности для варьирования прав и обязанностей сторон, поскольку почти всегда общая норма дополнена фразой «если иное не установлено концессионным соглашением». Так, продукция и доходы, полученные концессионером в результате осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, являются собственностью концессионера, если концессионным соглашением не установлено иное. Концессионер несет риск случайной гибели или случайного повреждения объекта концессионного соглашения, если иное не установлено концессионным соглашением. Концессионным соглашением на концессионера может быть возложена обязанность застраховать объект концессионного соглашения за свой счет.

В то же время свободу ограничивают типовые концессионные соглашения, утвержденные Правительством РФ в отношении систем коммунальной инфраструктуры, в отношении объектов культуры и спорта, в отношении метрополитена и другого транспорта общего пользования, в отношении объектов железнодорожного транспорта, в отношении объектов образования и др.