Публичное право и экономика

Публично-частное партнерство: история возникновения и основные формы

В ряде зарубежных стран употребляется понятие «публично- частное партнерство». Его родина — США; происхождение термина public-private partnership (РРР) связано с проблемами развития городов и сокращения публичных расходов в США и Великобритании в конце 60-х — начале 70-х гг. XX в. Сокращение федеральным правительством США расходов на городское развитие на фоне экономического спада и снижения занятости населения привело к тому, что местные власти стали заключать контракты с частными инвесторами. Затем это явление быстро распространилось по миру вместе с политикой приватизации и нового государственного управления. Какой-либо единой нормативной дефиниции РРР не существует.

Сейчас соглашения о кооперационных исследованиях и разработках заключаются практически всеми ведомствами США, особенно в сфере новых технологий. Такого рода партнерство использует следующие средства: налоговые стимулы, внешнеторговая политика, регулирование используемых нормативов, упрощение разработки стандартов, законодательство об охране интеллектуальной собственности, федеральная контрактная система, антимонопольное законодательство и политика в области конкуренции, анализ научно-технологической политики и достижение консенсуса при се формировании¹См.: США: государство, человек, экономика (региональные аспекты) / под ред. Л.Ф. Лебедевой. М., 2001. С. 87-107..

Вообще, публично-частное партнерство — это не юридическое и не экономическое понятие. Необходимо также отметить, что термин «партнерство» не имеет связи с исконным значением партнерства в английском праве как юридического лица, ассоциации. Публично-частное партнерство — это привлечение частных инвестиций к выполнению публичных задач, что позволяет и частному сектору минимизировать риски. Несмотря на то что при партнерстве используются юридические и финансовые инструменты, оно не может быть идентифицировано с одним из них. Публично-частное партнерство имеет целью продвигать участие частного сектора не только в производстве, но и в финансировании коллективного имущества.

В теории существует два подхода к определению публично-частного партнерства. Первый называет партнерством сотрудничество по совместным проектам между государством (публичными органами) и частными лицами, оформленное в каком-либо контракте.

Второй подход основан на том, что партнерство — более комплексная конструкция, и не обязательно связанная с наличием контракта. К признакам публично-частного партнерства относят:

• реализацию некой публичной миссии (как строительство и эксплуатация публичных сооружений, управление публичными службами);
• возможность реализации этой миссии через частное предприятие, оставляя при этом экономическую и финансовую ответственность государства;
• возможность альтернативной реализации миссии, объединяя публичные и частные капиталы на условиях, когда частное конкурирует в реализации публичных целей;
• реализацию миссии в рамках стабильных и длительных отношений партнеров;
• реализацию миссии на условиях взаимности рисков между публичной властью и частными партнерами.

В целом публично-частное партнерство объединяет формы сотрудничества между властью и бизнесом в целях обеспечения совместного финансирования, строительства, ремонта и пр., чаще всего в сфере транспорта, общественного здоровья, образования, общественной безопасности, водоснабжения. Таким образом, частное финансирование привлекается в публичный сектор; одновременно в публичных отношениях используются методы предпринимательства. Публично значимая задача решается за счет средств бизнеса при государственных гарантиях. Общеизвестно, что партнерство используется там, где ни государство, ни бизнес не способны действовать самостоятельно (из-за нехватки средств, из-за высоких рисков).

Отношение к классификации форм публично-частного партнерства в литературе неоднозначно, и она проводится по различным критериям. К формам реализации государственно-частного партнерства в мировой практике относят:

• контракт как административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой, на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности. Наиболее распространенными в практике государственно-частного партнерства (ГЧП) считаются контракты на выполнение работ, оказание общественных услуг, управление, поставку продукции для государственных нужд, оказание технической помощи;
• аренду в ее традиционной форме (договоры аренды) и в форме лизинга;
• концессию (концессионное соглашение) — специфическую форму данных отношений;
• соглашения о разделе продукции;
• совместные предприятия — одна из наиболее распространенных форм партнерства государства и частного бизнеса²См.: Айрапетян М.С. Зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 2..

При другом подходе в мировой практике выделяют следующие формы публично-частного партнерства:

• сервисный контракт (подрядный договор);
• договор на управление;
• договор аренды;
• концессионные соглашения;
• полная приватизация³См.: Мартусевич Р.А., Сивцев С.Б., Хомченко Д.Ю. Государственно-частное партнерство в коммунальном хозяйстве. М., 2006. С. 22..

При этом формы публично-частного партнерства и распределение рисков соотносятся следующим образом:

Однако многие исследователи сходятся в том, что отнесение и государственных закупок, и приватизации к формам ГЧП чересчур расширяет понятие публично-частного партнерства. Связь ГЧП с государственными закупками проявляется в том, что претенденты на публично-частное партнерство отбираются на основе регламентированных процедур проведения государственных закупок.

К примеру, ООН рассматривает публично-частное партнерство как одну из перспективных возможностей решения социальных проблем, именно эта идея лежит в основе Практического руководства по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства, разработанного Европейской экономической комиссией ООН в 2008 г.⁴Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства. Нью-Йорк и Женева: ООН, 2008. Государственно-частное партнерство основывается с целью обеспечить финансирование, планирование, исполнение проектов, эксплуатацию объектов, производств и предоставление услуг государственного сектора.

Его ключевыми особенностями являются:

• долгосрочность обеспечения и предоставления услуг (иногда сроком до 30 лет);
• передача рисков частному сектору;
• многообразие форм долгосрочных контрактов, заключаемых юридическими лицами с государственными и муниципальными структурами.

Несмотря на все разнообразие типов ГЧП, можно выделить две основные категории — институциональное ГЧП, которое охватывает все формы совместных предприятий с государственными и частными участниками, и контрактное ГЧП.

Наиболее используемой формой ГЧП контрактного типа является концессия, где за услугу платит пользователь (питьевая вода, газ и электричество, общественный транспорт, однако это не распространяется на «социальное» ГЧП в таких сферах деятельности, как здравоохранение, исправительная система, суды, образование, дороги и оборона). Другая модель основана на частной финансовой инициативе — так называемая теневая концессия, когда платит государство (например, общественное освещение, больницы, школы, дороги с «теневой оплатой», когда плата за пользование зависит от объема перевозок и производится государством по фиксированным ставкам).

Эти две модели составляют основу разных типов контрактов и способов передачи риска. При этом возможны разные варианты предоставления публичных услуг — от прямого предоставления услуг непосредственно государством (министерством или правительством) до полной приватизации, когда правительство передает всю ответственность, риски и все вознаграждение за предоставление услуги частному сектору.

Эффективное управление в сфере ГЧП опирается на ряд основных принципов:

1. участие (Participation) — степень вовлеченности всех заинтересованных сторон;
2. правило «хорошего тона» (Decency) — степень, в которой создание и контроль за выполнением правил осуществляется без причинения ущерба или не вызывая недовольство со стороны населения;
3. прозрачность (Transparency) — степень ясности и открытости процесса принятия решений;
4. подотчетность (Accountability) — степень ответственности политических деятелей перед обществом за сказанное или сделанное;
5. справедливость (Fairness) — степень, в которой требование следовать правилам и придерживаться правил распространяется в равной мере на всех членов общества;
6. эффективность (Efficiency) — степень использования ограниченных человеческих и финансовых ресурсов без потерь, отсрочек или порчи или без причинения вреда будущим поколениям.

Таким образом, в ГЧП государство решает свои задачи перед обществом, а бизнес занимается коммерческой деятельностью.

В качестве примеров наиболее успешных проектов ГЧП в Руководстве приведены: Великобритания (школы, госпитали, тюрьмы, оборонные объекты и дороги), Канада (энергетика, транспорт, защита окружающей среды, водные ресурсы, канализация, рекреационные объекты, информационные технологии, здравоохранение, образование), Греция (аэропорт и дороги), Ирландия (дороги и городские транспортные системы), Австралия (транспорт и системы жизнеобеспечения городов), Нидерланды (общественное жилье и системы жизнеобеспечения городов), Испания (платные дороги и системы жизнеобеспечения городов), США (проекты, объединяющие природоохранную деятельность, коммерческие интересы и жизнеобеспечение сельских населенных пунктов).

В Европейском Союзе принят ряд регламентирующих положений в сфере ГЧП:

• Директива о координации процедур принятия судебных решений по контрактам на выполнение государственного заказа, снабжения и предоставление государственных услуг от 31 марта 2004 г. (Public Contracts Directive) — определяет и регулирует «контракты с государством»;
• Документ по концессиям от 29 апреля 2000 г. (Communication on Concession) — определяет признаки концессий и общие правила, которые необходимо соблюдать в процессе организации концессий;
• Руководство по эффективному управлению ГЧ П, март 2003 г. (Guidelines for Successful Public-Private Partnerships);
• Зеленая книга о публично-частном партнерстве (30 апреля 2004 г.) и Закон Сообщества о контрактах с государством и концессиях (The Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions);
• Документ по ГЧП и Закон Сообщества по вопросам контрактов с государством и концессиям, ноябрь 2005 г. (Communication on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions);
• Директива по вопросам контрактов с государством (Public Contracts Directive).