Участие бизнеса в государственном управлении

Склонность государства советоваться при принятии решений с бизнесом мало характеризует Россию. Причем и в дореволюционной России промышленники и торговцы самостоятельно вели дела, стараясь избегать прямых контактов с властью. По свидетельству И.Д. Сытина, предприниматели в политику не лезут. Лишь весной 1917 г. был образован Всероссийский союз торговли и промышленности, установивший контакты с властями, но он существовал в течение небольшого исторического периода в связи с Октябрьской революцией.

Огосударствление экономики в советский период уничтожило бизнес как таковой, но прочно соединило власть и экономические институты социалистического типа (предприятия и объединения). Предприятия и организации находились в ведении Советов и их органов различных уровней и различались по формам подчиненности. Заняты они были выполнением плановых заданий и оперативных указаний.

После распада СССР субъекты правоотношений и их связи стали другими. Экономические субъекты в условиях рыночной экономики владеют собственным имуществом, дающим независимость от власти. Вместо универсального управления теперь используются регулирование, легализация, поддержка, контроль, партнерство. Власть начинает рассматривать бизнес как потенциального партнера в решении общих задач.

Отношения между властью и бизнесом, характеризуемые понятием партнерства, имеют разные грани. Партнерство можно рассматривать в широком смысле — как любое участие бизнеса в совместных с властью действиях и в узком — как публично-частное партнерство.

Экономические субъекты самостоятельны, но они заинтересованы в том, чтобы государственное управление было эффективным, не бюрократическим, отвечало реальным потребностям бизнеса. Поэтому у бизнеса имеются самые различные возможности участия в государственном управлении, к ним относятся: выполнение публичных функций саморегулируемыми организациями экономических субъектов, консультирование государственных органов при принятии ими решений, представительство во власти (так, «внутренним» представительством является избрание предпринимателей в выборные и назначение в исполнительные органы).

В наиболее крайней форме публичная власть «сливается», сращивается с бизнесом, причем это, помимо лоббирования, приобретает самые причудливые формы. Выходцы из бизнеса — депутаты, государственные служащие — доверяют свои акции приближенным лицам, а публичную деятельность ведут с учетом этих имущественных интересов. Депутаты местного уровня под маркой контроля исполнительной власти устанавливают обязательность своего назначения во все создаваемые комиссии (по распределению земельных участков, государственной поддержки и пр.) и решают гам вопросы своего «полуоставленного» бизнеса. Конечно, многие случаи сращивания бизнеса и власти подпадают под правонарушения, но каков процент их обнаружения?

Разумеется, больше всего возможностей влиять на власть у крупного бизнеса. Крупное предпринимательство в лице всевозможных корпораций и монополистических образований осуществляет дополнительную к собственнической хозяйственную власть, господствуя, руководя, управляя, организуя и контролируя хозяйственную ситуацию в стране, создавая ее посредством целенаправленного влияния на общество и обеспечивая себе устойчивую прибыль¹См.: Шамхалов Ф.И. Формы, особенности и механизмы взаимоотношений экономической и политической власти // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 3. С. 9..

Такая форма взаимодействия бизнеса с государством, как лоббирование, известна многим странам, более того, лоббирование получает правовую оболочку. В Европейском Союзе лоббирование является одной из форм представления интересов бизнеса на стадии законотворчества, происходит это через функционирование экспертных комитетов при Европейской Комиссии (по приблизительной оценке, их около 1800)²См.: Шохин А.П., Королев Е.А. Взаимодействие бизнеса и власти в Европейском Союзе. М., 2008. С. 44.. Представители интересов бизнеса функционируют во всех институтах европейской власти, и это происходит в различных формах. Степень доступа к институтам европейской власти варьируется для различных компаний, наиболее высокую степень доступа иногда упрощенно обозначают как «инсайдерство», так как в данном случае у представителей бизнеса и власти возникают особые доверительные отношения.

В России в Государственную Думу был внесен проект закона о лоббистской деятельности, но он не был принят. Имеется Модельный закон о регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти, принятый на двадцать втором пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ (постановление № 22-16 от 15 ноября 2003 г.), в котором под лоббистской деятельностью понимается деятельность граждан, а также их объединений по установлению контактов с должностными лицами и депутатами органов законодательной власти с целью оказания влияния от имени и в интересах конкретных клиентов на разработку, принятие и осуществление указанными органами законодательных актов, политических решений, подзаконных нормативных актов, административных решений.

В последние годы интенсивно развивается такая форма взаимодействия государства с экономическими субъектами, как привлечение их к проведению независимых экспертиз принимаемых нормативных актов. Иногда государство останавливается на промежуточном варианте, ограничиваясь предварительными консультациями, что тоже неплохо. Используемые в процессе подготовки проекта нормативного правового акта консультации повышают качество принимаемых решений в сфере предпринимательской деятельности. При этом принципиально важно придать консультациям систематический характер³См.: Повышение качества решений всфере государственного регулирования предпринимательской деятельности. Оценка регулирующего воздействия. М., 2005. С. 41..

Позитивный опыт подобного рода экспертиз уже имеется. Согласно Федеральному закону от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в обязательном порядке должна проводиться антикоррупционная экспертиза проектов нормативных актов. В этом процессе могут принимать участие институты гражданского общества и граждане, проводя за счет собственных средств независимую экспертизу. Порядок такого участия определен в постановлении Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе правовых актов и проектов нормативных правовых актов», в котором установлено, что независимая экспертиза на коррупциогенность проводится аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации юридическими и физическими лицами. Приказом Министерства юстиции РФ от 31 марта 2009 г. № 92 утверждено Положение об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность.

Сложилась и практика проведения независимой антикоррупционной экспертизы, которую проводят объединения бизнеса, торгово-промышленные палаты⁴Например, проведение антикоррупционной экспертизы предусмотрено в Методических рекомендациях по экспертизе проектов правовых актов в системе торгово-промышленных палат (приказ ТПП России от 1 февраля 2006 г. № 8), см.: Белая книга о борьбе с коррупцией. М., 1997. С. 444-446. и другие заинтересованные субъекты. Часто это отвечает действующему законодательству, допускающему проведение независимых экспертиз в более широком плане.

Согласно Закону РФ от 7 июля 1993 г. № 5340-1 «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» торгово-промышленные палаты имеют право осуществлять независимую экспертизу проектов нормативных актов в области экономики, внешнеэкономических связей, а также по другим вопросам, затрагивающим интересы предприятий и предпринимателей. По Федеральному закону от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЭ «О саморегулируемых организациях» саморегулируемые организации имеют право участвовать в обсуждении проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования, а также направлять в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления заключения о результатах проводимых ими независимых экспертиз проектов нормативных правовых актов.

Проводя независимую антикоррупционную экспертизу, экономические субъекты не обязаны каким-либо образом мотивировать свою заинтересованность, каковой может быть общая озабоченность распространением коррупции, желание противодействовать коррупции в отдельной сфере или воспрепятствовать созданию незаконных льгот и преимуществ конкурирующим предпринимателям и др.

Экспертиза проектов нормативных правовых актов предусмотрена и в постановлении Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)». Организация независимой экспертизы и обсуждения проектов административных регламентов стала важным этапом нормотворчества. В органах исполнительной власти утверждены порядки проведения независимой экспертизы проектов административных регламентов и отбора организаций, осуществляющих их независимую экспертизу (приказ Министерства природных ресурсов РФ от 23 октября 2006 г. № 249, приказ Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 4 мая 2007 г. № 127 и др.).

Общественная экспертиза предусмотрена в Федеральном законе от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации», согласно которому Общественная палата вправе проводить экспертизу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления. Общественная палата, по решению ее совета, проводит экспертизу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих вопросы:

государственной социальной политики и конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения;
обеспечения общественной безопасности и правопорядка.

Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» предусматривает проведение общественной экологической экспертизы. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» — проведение общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих развитие малого и среднего предпринимательства.

Вообще, востребованность качественной экспертизы и активное участие независимых от европейских властей экспертов в процессе подготовки законодательных органов привели к возникновению феномена «экспертократии». Этот феномен повлиял на формирование экспертного характера европейского лоббирования, которое является более конструктивным в сравнении с лоббированием на национальном уровне. В России экспертное сообщество также набирает силы, становясь незаменимым помощником власти.

Другой формой взаимодействия является создание консультативных органов при органах публичной власти. Как показывает опыт многих стран, консультативные советы и иные координационно-совещательные органы при властных структурах оказываются наиболее эффективными, если со стороны частного сектора в них представлены не отдельные компании, а реально работающие активные отраслевые и региональные бизнес-ассоциации, выражающие коллективные интересы бизнеса. Вообще, во всех индустриально развитых странах политические решения в сфере экономики принимаются на основе широкого обмена мнениями государственных властей с представителями крупного бизнеса. В США это Торговая палата, Национальная ассоциация промышленников. Совет бизнеса. Круглый стол бизнеса, Американский совет по развитию международного бизнеса, в ФРГ — Федеральный союз германской промышленности, Объединения немецких машиностроителей, Германское объединение торгово-промышленных палат.

В России такого рода консультативные органы образовывались довольно хаотично, не обладали четким статусом и полномочиями и зачастую создавали лишь видимость консультаций. Неконтролируемое размножение таких органов приходилось даже останавливать⁵Постановление Правительства РФ от 31 декабря 1995 г. № 1304 «О совершенствовании деятельности координационных и консультативных органов, создаваемых Правительством РФ», Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1997 г. № 519 «Об упорядочении системы совещательных и консультативных органов при Президенте Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».. В настоящее время практика создания консультативных органов сохраняется. К примеру, приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 24 февраля 2009 г. № 74 в целях привлечения союзов (ассоциаций) АПК к участию в формировании аграрной политики и реализации Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг. создан Консультативный совет по взаимодействию с отраслевыми союзами (ассоциациями).

Наиболее полно отражает вопросы представительства Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», согласно которому при федеральных органах исполнительной власти могут создаваться координационные или совещательные органы в области развития малого и среднего предпринимательства.

Эти органы создаются в целях:

привлечения субъектов малого и среднего предпринимательства к выработке и реализации государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства;
выдвижения и поддержки инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства;
проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов РФ, регулирующих развитие малого и среднего предпринимательства;
выработки рекомендаций органам исполнительной власти РФ, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления при определении приоритетов в области развития малого и среднего предпринимательства;
привлечения граждан, общественных объединений и представителей средств массовой информации к обсуждению вопросов, касающихся реализации права граждан на предпринимательскую деятельность, и выработки по данным вопросам рекомендаций.

В законодательстве предусмотрено и участие членов Общественной палаты в работе общественных советов при федеральных органах исполнительной власти. Как видим, федеральный законодатель может отрегулировать лишь свой уровень, поэтому важно, чтобы субъекты РФ активнее внедряли аналогичные механизмы на собственном уровне.

Еще одним примером консультаций с обществом является работа Правительственной комиссии по проведению административной реформы, в состав которой вошли представители научных учреждений и бизнес-объединений. Первыми задачами комиссии названо обеспечение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также с заинтересованными организациями и общественными объединениями при проведении административной реформы.

Еще одна форма взаимодействия, часто применяемая на практике, — целевое участие экономических субъектов в решении общих задач. Оно бывает правовым (основанным на законах субъектов РФ о промышленной политике, целевых социальных программах регионов) и часто неправовым («навешивание» на бизнес социальных обязательств — по целевой помощи детскому саду, уборке территории и пр.). Одним из наиболее оформленных направлений является участие бизнеса в решении социальных задач. Здесь особенно тесно переплетаются публичное и частное начала, нормативное предписание и самоорганизация и инициатива. Так, социальное партнерство в сфере труда предусматривает самостоятельность действий работников и работодателей, но с соблюдением принципа содействия государства в укреплении и развитии социального партнерства на демократической основе (ст. 24 Трудового кодекса РФ).

Социальное партнерство представляет собой систему взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), органами государственной власти, органами местного самоуправления, направленную на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений. Участие государства в социальном партнерстве проявляется прежде всего в том, что заключаемые в порядке реализации социального партнерства коллективные договоры и соглашения подлежат регистрации (ст. 50 ТК РФ)⁶См., напр.: Административный регламент исполнения Федеральной службой по труду и занятости государственной функции по уведомительной регистрации отраслевых (межотраслевых) соглашений, заключенных на федеральном уровне социального партнерства (утвержден приказом Минздравсоцразвития России от 12 января 2009 г. № 1н // СПС «КонсультантПлюс»).. Соглашения в рамках социального партнерства часто заключаются с непосредственным участием государства (соглашение — правовой акт, регулирующий социально-трудовые отношения и устанавливающий общие принципы регулирования связанных с ними экономических отношений, заключаемый между полномочными представителями работников и работодателей на федеральном, межрегиональном, региональном, отраслевом (межотраслевом) и территориальном уровнях социального партнерства в пределах их компетенции, ст. 45 ТК РФ). Например, на федеральном уровне действует Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2008—2010 гг. Режимы соглашений, заключаемых на региональном и муниципальном уровнях, регулируются законами субъектов РФ о социальном партнерстве.

В свою очередь, бизнес-объединения принимают в добровольном порядке свои собственные документы в этой сфере. Например, на XIV Съезде Российского союза промышленников и предпринимателей (16 ноября 2004 г.) была одобрена Социальная хартия российского бизнеса, в числе принципов которой называется участие в развитии местного сообщества, предполагающее участие бизнеса в решении общественно значимых задач на региональном и общенациональном уровне.

В резолюции II Международного конгресса «Государство и бизнес: социально ответственное партнерство» (Москва, 2005) подчеркивается социальная ответственность бизнеса. Бизнес должен работать на стратегические интересы государства и общества, а не ограничиваться лишь усилиями по созданию различных фондов и решению корпоративных социальных вопросов. Государство же, в свою очередь, должно научиться разговаривать с бизнесом на современном языке сотрудничества и диалога.

Соглашения с бизнес-структурами могут заключаться на любых уровнях власти. Так, постановлением Мэра города Братска от 5 сентября 2007 г. N° 2550 утвержден Порядок подготовки и заключения соглашений о социально-экономическом сотрудничестве, в котором установлена процедура подготовки и заключения соглашений о социально-экономическом сотрудничестве между Администрацией города Братска и хозяйствующими субъектами города, а также осуществление контроля за их исполнением.

В приложенном типовом соглашении обозначены следующие основные направления взаимодействия:

развитие конструктивных отношений по вопросам социального партнерства, консолидация усилий и ресурсов в решении задач социального и экономического развития города Братска;
содействие реализации на территории города Братска федеральных и региональных программ, затрагивающих вопросы социально-экономического развития города;
совместная разработка и реализация программ и мероприятий, направленных на улучшение экологической обстановки в городе;
оказание взаимной информационной поддержки по вопросам, имеющим взаимовыгодный интерес.

Таким образом, нормативная модель взаимоотношений бизнеса и власти складывается, но еще не составляет цельной картины.

В процессе правоприменения наблюдаются негативные отклонения, такие как:

неправильное и неполное использование субъектами своих статусных полномочий;
административные барьеры в виде искусственно усложненных процедур решения задач;
частые перемены государственного курса, методов регулирования экономики и отношения государства к бизнес-структурам.

Следует стремиться к созданию правовой базы сотрудничества бизнеса и власти, чтобы оно стало системным и решало действительно общие задачи, а не случайно сошедшиеся в одной точке интерес чиновника и коррупционное предложение бизнеса.