Исполнение судебных решений о взыскании вреда с государства
Но даже вынесенное решение о взыскании некой суммы за счет бюджета — еще не гарантия его исполнения. Вообще, долгое время этот вопрос оставался неурегулированным1 Если не считать Положение о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия. прокуратуры и суда, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г., которое решало вопрос возмещения только данного вида ущерба., вопрос о взысканиях решался с помощью ежегодно принимаемых законов о федеральном бюджете2В условиях такой неурегулированности в 90-е гг. XX в. судебные приставы-исполнители, руководствуясь законодательством об исполнительном производстве, взыскивали средства с публично-правовых образований в принудительном порядке. «Пагубные последствия вмешательства судебных приставов-исполнителей в бюджетный процесс трудно переоценить: арест счета бюджета парализовал его исполнение, блокировалось финансирование не только бюджетных программ, государственных контрактов, иных расходов, но и социальных выплат, в том числе заработной платы в бюджетных учреждениях».
. Только в 2001 г. Правительство РФ приняло постановление «Об утверждении Правил исполнения требований исполнительных листов и судебных приказов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета». В 2006 г. оно утратило силу, поскольку в Бюджетном кодексе РФ появилась новая гл. 24.1 «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».
Другое правительственное постановление от 9 сентября 2002 г. № 666 «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» было отменено при вмешательстве Конституционного Суда РФ. В постановлении КС РФ от 14 июля 2005 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» в связи с жалобами граждан Э.Д. Жуховицкого, И.Г. Пойма, А. В. Понятовского, А.Е. Чеславского и ОАО «Хабаровскэнерго»»3Вестник КС РФ. 2005. № 4. поднята проблема исполнительного производства в отношении Российской Федерации, а именно фактической невозможности таких взысканий. В оспариваемых нормах Правительство Российской Федерации создало легальную возможность как для блокирования исполнения судебных решений, так и для исполнения их с нарушением установленных сроков.
При этом Конституционный Суд РФ указал, что федеральный законодатель вправе установить порядок исполнения судебных решений в отношении государства, предусматривающий определенные изъятия из такого общего правила исполнительного производства, как применение к должнику мер принуждения вплоть до принудительного отчуждения имущества. Государству в процессе исполнения судебного решения, вынесенного по иску к Российской Федерации (как и по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета), во всяком случае должна быть обеспечена возможность принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность соответствующих государственных структур (решения и действия которых стали причиной вынесения судебного решения) и, следовательно, не привела бы к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина.
Итак, процедура взыскания ущерба с казны регулируется Бюджетным кодексом РФ. Согласно ст. 239 БК РФ об иммунитете бюджетов, обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основании судебных актов производится в соответствии с гл. 24.1 БК РФ. По мнению исследователей, институт иммунитета бюджетов — единственный правовой инструмент, способный обеспечить исполнение предписаний БК РФ в условиях, когда публично-право вые образования, вступая в гражданские правоотношения, являются должниками4См.: Нуртдинов А.Л. Некоторые проблемы участия казны в механизме ответственности государства // Юрист. 2007. № 10.. Помимо того, введение режима иммунитета бюджетов порождено необходимостью урегулировать перманентно существующую в условиях бюджетного дефицита коллизию между целым рядом законодательно закрепленных норм, дающих право в бесспорном порядке производить списание со счетов физических и юридических лиц, и тем фактом, что расходы бюджетов утверждаются законодательным актом соответствующего уровня (федеральный закон, закон субъекта Федерации, акт органа местного самоуправления, утверждаемый его органом представительной власти) и носят целевой и обязательный характер5См.: Постатейный комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерции / под ред. А.Н. Козырина // СПС «КонсультантПлюс»..
Согласно ст. 242.2 Бюджетного кодекса РФ исполнение судебных актов производится в течение трех месяцев со дня поступления исполнительных документов на исполнение. По толкованию ВАС РФ в постановлении Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», при неисполнении решения суда в течение трехмесячного срока исполнительный лист о взыскании денежных средств с публично-правового образования может быть предъявлен взыскателем судебному при ставу-исполнителю, который, в свою очередь, вправе осуществить исполнительные действия по аресту и реализации принадлежащего публично-правовом у образованию на праве собственности имущества, не закрепленного за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, на которое может быть обращено взыскание.
Раньше взыскатель был обязан самостоятельно обращаться в Минфин с просьбой о возбуждении исполнительного производства с целым пакетом документов. Теперь взыскатель имеет возможность выбора и направления необходимых документов через суд (п. 2 ст. 242.1 БК РФ).
В принципе несвоевременное или неполное исполнение судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджета бюджетной системы Российской Федерации, является основанием для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации (ст. 283 БК РФ). Но, как указывалось в литературе, их применение возможно во взаимосвязи с законодательством об административных правонарушениях и уголовным законодательством, которые таких специальных мер ответственности не предусматривают6См.: Титов Ю. Неисполнение судебных актов по обращению взыскания на казну // Законность. 2009. № 4.. Учеными делаются предложения об установлении ответственности Министерства финансов Российской Федерации (его должностных лиц) за неисполнение и несвоевременное исполнение судебных решений по рассматриваемым искам. А пока целесообразно использовать институт обжалования бездействия Министерства финансов, руководствуясь правилами, установленными гл. 25 ГПК РФ. В обоснование такого заявления допустимо указывать, что бездействие Министерства финансов Российской Федерации создает препятствия в осуществлении гражданином гарантированного ст. 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту. Согласно ч. 3 ст. 258 ГПК РФ решения по такого рода делам исполняются по правилам, указанным в ч. 2 ст. 206 ГПК РФ, а за неисполнение решений в данном случае предусмотрены меры административной ответственности7См.: Лесницкая Л.Ф., Рожкова М.А. Проблемы исполнения судебных решений по искам о возмещении вреда, причиненного государственными органами или их должностными динами, исполнение которых предусмотрено за счет казны РФ // Комментарии судебной практики. Вып. 11 / под ред. К.Б. Ярошенко. М., 2005..
В целях повышения эффективности и результативности организации исполнения судебных актов, прозрачности процедур исполнения этих судебных актов для заинтересованных лиц Министерством финансов РФ утвержден Административный регламент исполнения Федеральным казначейством государственной функции организации исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений (приказ № 99н от 22 сентября 2008 г.).
Однако согласно статистике Европейского Суда по правам человека в России не исполняется 46% судебных решений по взысканию средству государства8Ведомости. 2008. 26 марта.. Вообще, именно практика Европейского Суда по правам человека существенно повлияла на развитие законодательства в рассматриваемой сфере9См.: Крохина Ю.А. Влияние статьи 6 Европейской конвенции о правах человека на формирование бюджетного законодательства РФ (в части исполнения судебных актов, обращенных к казне государства) // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4.. Статья 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, утверждающая право на справедливое судебное разбирательство, получила развитие в постановлении Европейского Суда по правам человека от 7 мая 2002 г. по делу «Бурдов (BURDOV) против России» (жалоба № 59498/00). Суд указал, что право на суд было бы иллюзорным, если бы правовая система государства — участника Европейской конвенции допускала, чтобы судебное решение, вступившее в законную силу и обязательное к исполнению, осталось недействующим в отношении одной из сторон в ущерб ее интересам. Исполнение судебного решения должно рассматриваться как составляющая «судебного разбирательства». Причем орган государства-ответчика не волен ссылаться на недостаточное финансирование в оправдание неуплаты долга, установленного решением суда10См.: Европейский Суд по правам человека и Российская Федерация: постановления и решения, вынесенные до 1 марта 2004 г. М., 2005. С. 5..
Об исполнении судебных решений по искам против государства говорится и в Европейской Рекомендации Rec(2003)16 Комитета министров государствам-членам по вопросу исполнения административных и судебных решений в области административного права (пп. «b» и «с» п. 1).
Имеется еще одна, не реализованная до настоящего времени идея о том, что взаимодействие по исполнению судебных решений о взыскании из бюджетов должно происходить только между высшими судами и Правительством РФ. После того как пройдены все инстанции для обжалования. Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ формируют некие реестры, в которых содержится необходимая информация — сумма, реквизиты для перечисления денежных средств, данные о взыскателе, о должнике и т.д. Данная информация может передаваться в электронном виде по защищенным каналам связи в Правительство РФ, которое организует в установленный срок соответствующие выплаты.
Перечисленные проблемы привели к принятию Федерального закона от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок».