Публичное право и экономика

Проблема определения надлежащего ответчика по делам о возмещении вреда государством

В совместном постановлении Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» сказано, что в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование (ст. 16 ГК РФ) в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. Предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган.

Кстати, принадлежность органа власти к федеральному уровню или уровню субъекта РФ определяется по его учредителю, а не по источнику финансирования¹См.: Комягин Д.Л. Правовое регулирование возмещения вреда от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц: хроника проб и ошибок // Законы России. Опыт. Анализ. Практика. 2007. № 9 10. С. 44..

Согласно ст. 1071 ГК РФ в таких отношениях от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. Например, согласно ст. 24 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» регистрирующий орган возмещает ущерб, причиненный отказом в государственной регистрации, уклонением от государственной регистрации или нарушением порядка государственной регистрации, допущенным по его вине. Статья 35 НК РФ определяет ответственность налоговых и таможенных органов за убытки, причиненные налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия, а равно неправомерных действий (решений) или бездействия должностных лиц и других работников указанных органов при исполнении ими служебных обязанностей.

На этом виде ответственности стоит остановиться подробнее, имея в виду законодательно обозначенный объем убытков, подлежащих взысканию. Причиненные налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам убытки возмещаются за счет федерального бюджета. При этом, в соответствии со ст. 103 НК РФ убытки, причиненные неправомерными действиями налоговых органов или их должностных лиц при проведении налогового контроля, подлежат возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду (неполученный доход).

Пункт 10 ст. 78 и п. 5 ст. 79 Н К РФ в случае, если возврат суммы излишне уплаченного (излишне взысканного) налога осуществляется налоговым органом с нарушением установленных сроков, дают право требовать начисления процентов на сумму излишне уплаченного (излишне взысканного) налога, которая не возвращена в установленный срок, за каждый календарный день нарушения срока возврата.

Сложившаяся судебная практика позволяет говорить о том, что действия налоговых органов, в результате которых были излишне взысканы суммы налога, сбора, пеней и штрафа, а также бездействие налоговых органов, приведшее к невозврату (несвоевременному возврату) излишне уплаченных сумм налога, сбора, пеней и штрафа, признаются причинением вреда налогоплательщику. Поскольку для подобных действий нет оснований, можно применительно к вопросу об ответственности государства перед налогоплательщиком говорить о возмещении вреда и выплате процентов компенсационного характера. Требования об уплате процентов и о возмещении расходов, вызванных неправильными действиями налогового органа, хотя и вытекают из публичных правоотношений, однако носят имущественный характер и должны рассматриваться по правилам искового производства²См.: Хоменко Е.Г. Возмещение ущерба, нанесенного налоговыми органами налогоплательщикам — субъектам предпринимательской деятельности // Законы России. Опыт. Анализ. Практика. 2008. № 6. С. 32-33..

Некоторые специалисты идут дальше и делают вывод о возможности возмещения налогоплательщику не только материального вреда, но и нематериального (неденежного) вреда, или non-pecuniary damage³См.: Ядрихинский С.А. О возмещении не денежного ущерба (Non-pecuniary damage) в налоговых отношениях // Законы России. Опыт. Анализ. Практика. 2008. № 6. С. 36.. Статья 151 ГК РФ допускает возможность компенсации морального вреда только физическому лицу. Между тем репутация юридического лица также обретает особое значение сегодня, и практика Европейского Суда по правам человека (дело «Комингерсол С.А. против Португалии») показывает, что коммерческое товарищество может нести иной ущерб, нежели материальный, требующий денежного возмещения. «Иной нематериальный вред», причиненный юридическому лицу, выражается в глубоких нарушениях организационной деятельности в целом, важнейших параметров организационного климата, разрушении стратегического планирования предприятия. Он находится за пределами убытков, понесенных юридическим лицом в результате ненормативного акта налогового органа (как утрата постоянной клиентуры — фактически понесенные убытки).

Конституционный Суд РФ, принимая во внимание названное решение Европейского Суда по правам человека, в определении от 4 декабря 2003 г. № 508-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Шлафмана Владимира Аркадьевича на нарушение его конституционных прав пунктом 7 статьи 152 Гражданского кодекса Российской Федерации» указал, что ст. 152 ГК РФ предоставляет гражданину, в отношении которого распространены сведения, порочащие его честь, достоинство или деловую репутацию, право наряду с опровержением таких сведений требовать возмещения убытков и морального вреда, причиненных их распространением (в п. 5). Данное правило в части, касающейся защиты деловой репутации гражданина, применяется и к защите деловой репутации юридических лиц (п. 7 ст. 152 ГК РФ). Отсутствие прямого указания в законе на способ защиты деловой репутации юридических лиц не лишает их права предъявлять требования о компенсации убытков, в том числе нематериальных, причиненных умалением деловой репутации, или нематериального вреда, имеющего свое собственное содержание (отличное от содержания морального вреда, причиненного гражданину), которое вытекает из существа нарушенного нематериального права и характера последствий этого нарушения (п. 2 ст. 150 ГК РФ).

Арбитражный суд г. Москвы в своем решении от 27 октября 2004 г. в части компенсации морального вреда юридическому лицу ввел понятие «репутационный вред».

В соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»2 (ст. 22) вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям вследствие действий (бездействия) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, признанных в установленном законодательством Российской Федерации порядке неправомерными, подлежит возмещению, включая упущенную выгоду (неполученный доход), за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии с гражданским законодательством.

Возвращаясь к общим вопросам определения ответчика, заметим, что в судебной практике 90-х гг. XX в. финансовым органом, выступающим от имени казны, признавался Минфин РФ⁴См.: Письмо Верховного Суда РФ «Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам» //ВВС. 1997. № 10.. Затем (с 1 января 2000 г.) в БК РФ появилась фигура главного распорядителя бюджетных средств. Согласно п. 3 ст. 158 БК РФ главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию:

1. о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту;
2. предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности подснежным обязательствам подведомственных бюджетных учреждений.

В ст. 21 БК РФ предусмотрено, что перечень главных распорядителей средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов, местного бюджета устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете в составе ведомственной структуры расходов.

Таким образом, ответчиком должно являться публично-правовое образование, а выступает от его имени главный распорядитель бюджетных средств. Это обретает особое значение при решении вопроса, с кого будет взыскан присужденный вред. Согласно постановлению Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», должником в обязательстве по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, также является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов.

Следовательно, при удовлетворении указанных исков в резолютивной части решения суда должно указываться о взыскании денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не с государственного или муниципального органа. При этом недопустимо ограничение источников взыскания путем указания на взыскание только за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит статьям 126, 214, 215 ГК РФ. В данном случае действует общее правило об ответственности публично- правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющим казну.

Однако в практике судов продолжают выноситься решения о взыскании суммы вреда с конкретных органов, как с Минфина, так и с главных распорядителей бюджетных средств (МВД, Генеральной прокуратуры), что требует вмешательства высших инстанций⁵См., напр.: Кассационное определение ВС РФ от 30 января 2002 г. № 60-о01-16, постановление ФАС Московского округа от 18 февраля 2004 г. по делу № КА-А40/399-04 // СПС «КонсультантПлюс».. Суды общей юрисдикции по искам к Российской Федерации до сих пор в качестве ответчика привлекают Минфин России. По их позиции, Бюджетный кодекс РФ (а именно ст. 158) регулирует отношения между участниками бюджетного процесса, к которым граждане не относятся, поэтому нормы БК РФ к отношениям с участием граждан неприменимы.

Нужно иметь в виду, что после предъявления иска в большинстве случаев необходимо доказать вину органа власти в причинении вреда, а также причинно-следственную связь между действиями органа и причиненным вредом (понесенными убытками).

Другое дело — возмещение вреда, причиненного незаконными действиями, связанными с реализацией льгот, предусмотренных федеральным законодательством. Учитывая содержание п. 18 постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса РФ», здесь сложилась устойчивая практика возмещения независимо от наличия бюджетного финансирования. Названный пункт гласит: если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.