Публичное право и экономика

Понятие казны

Истоки отождествления государства в целом и казны — в римском праве. Специальный орган — казначейство — возникает в средние века. Средневековое норманнское Сицилийское королевство в XII в. создало казначейство (dogana), занимавшееся ведением королевских счетов и управлявшее разработанной системой налогообложения. Это повлияло на создание подобных структур в Англии и Нормандии.

Русский ученый Д. И. Мейер именует государство как субъект имущественных прав казной, которая, как каждое юридическое лицо, действует через представителя (в условиях дореволюционной России такими представителями Д.И. Мейер называет Министерство финансов и Министерство земледелия и государственных имуществ).

А.И. Елистратов отмечал, что особым пунктом соприкосновения административного и гражданского права являются так называемые дела казны. Сделки по имуществу, возникающие между административными учреждениями и частными лицами, в большем или меньшем объеме подчиняются нормам гражданского права. Но так как административное учреждение, какими бы правилами оно ни обязано было руководствоваться в своих хозяйственных операциях, никогда не утрачивает публичного значения государственного учреждения, то эти дела казны должны сосредоточить на себе внимание не только цивилиста, но и административиста.

Таким образом, в дореволюционной литературе сформировалось понимание казны как самого государства, участвующего в гражданских отношениях, т.е. субъекта.

А.В. Венедиктов утверждал, что учение о государстве как о юридическом лице гражданского права, как о «фиске» (казне), появилось в эпоху полицейского государства, когда государство как участник гражданского оборота было противопоставлено судами и наукой права государю как носителю политической власти, ибо лишь этим путем считали возможным подчинить государство в гражданско-правовых отношениях общегражданским нормам и общим судам. Лишь много позднее — с возникновением буржуазного государства и развитием идеи «правового государства» — западноевропейские государство веды развили учение о том, что государство и как носитель политической власти является юридическим лицом, причем возникли до настоящего времени неразрешенные споры: имеются ли два различных субъекта права — государство как фиск и государство как носитель политической власти — или только один, но проявляющийся в различных направлениях. С.Н. Братусь в 1947 г. писал, что это единый субъект: «Фиск и государство как субъект публичной власти не являются различными субъектами: это все стороны одного и того же явления — государства»¹Братусь С.Н. Юридическая личность государства и бюджетных учреждений / Ученые труды ВИЮН МЮСССР. Вып. 9. М., 1947. С. 11..

Таким образом, понятие казны употребляется в доктрине и проникает в законодательство в двух значениях:

1. объект гражданского права (по ГК РФ) и других отраслей права (бюджетного, налогового и пр.). Гражданский кодекс говорит о казне как «собрании» свободного государственного имущества (денежного и овеществленного). Казна — форма объединения имущества, т.е. объект управления;
2. субъект гражданского права, каковым признается: а) не казна, но Казначейство Министерства финансов РФ как специализированный субъект; б) государство в целом и, соответственно, все его органы в определенных своих функциях. Государство помимо функций публичной власти осуществляет и «частные» функции, регулируемые гражданским правом. В этой сфере государство выступает как фиск, казна²См.: Жилин А.А. Учебник государственного права. Ч. 1. Петроград, 1916. С. 111.. Именно в этом смысле рассматривалось государство в ГК РСФСР 1922 г. для целей участия в обороте. «Государственные предприятия и их объединения, переведенные на хозяйственный расчет и не финансируемые в сметном порядке, выступают в обороте как самостоятельные и не связанные с казной юридические лица». Понятие казна было применено только к государству в целом, а не к его органам.

Действующее российское законодательство использует казну лишь как объект права. В ст. 214 ГК РФ различается две группы государственного имущества:

1. закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;
2. средства бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями (государственная казна). Казна существует на каждом уровне власти, т.е. федеральная, субъектов РФ и муниципальная.

Еще в советский период М.И. Брагинский вывел причины того, почему государство не распределяет все свое имущество:

1. для выступления государства в обороте в связи с управлением нераспределенным между государственными юридическими лицами имуществом создается исключительный правовой режим, во многом не совпадающий с тем, который установлен для имущества остальных субъектов — юридических лиц или граждан;
2. выступая в рассматриваемом качестве, государство может приобретать своими действиями и для себя целый ряд специфических прав, которые отражают в конечном счете его верховенство и носителями которых по этой причине, естественно, не могут стать отдельные государственные организации — юридические лица;
3. благодаря выступлению государства в обороте за соответствующими органами власти сохраняется в подобных случаях возможность непосредственно реализовывать принадлежащее государству право собственности. По поводу управления нераспределенной частью государственной собственности «в гражданские правоотношения вступают отдельные правосубъектные звенья государства, представляющие собой особые субъекты гражданского права, которые не укладываются в рамки конструкции юридического лица».³Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. М., 1981. С. 22.

Нераспределенное имущество в виде казны может существовать в силу различных причин и для разных целей. Так, согласно ст. 102 Бюджетного кодекса РФ долговые обязательства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета.

Федерального закона о казне не существует, поэтому ее пообъектный состав не определен. Зато соответствующие законы приняты в некоторых субъектах РФ.

Даже беглый взгляд может отмстить разнобой в подходах к классификации, неравнозначность оснований классификации и потому незавершенность (незакрытость) этих перечней.