Органы публичной власти как юридические лица
Большинство исследователей убеждено, и мы к ним присоединяемся, что, признавая государство субъектом гражданско-правовых отношений, его нельзя ставить в один ряде другими субъектами гражданскою права. В этом убеждает и анализ позиции органа публичной власти в гражданских правоотношениях. Напомним, что ГК РФ напрямую относит к субъектам гражданского права только государство и его территориальные единицы. Органы государственной (муниципальной) власти могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде от имени соответствующих публично-правовых образований. Кроме того, они фигурируют в ГК РФ в своем традиционном качестве субъекта властвования (например, в ст. 279 и 426).
Косвенно из содержания ст. 120 ГК РФ (учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера) можно понять, что под созданными в управленческих целях учреждениями могут пониматься органы власти1В литературе высказано мнение о разделении понятий государственного учреждения и государственного органа: под государственным учреждением как субъектом административных правоотношений следует понимать государственную некоммерческую организацию, не являющуюся государственным органом (см.: Киселев Л.В. Административно-правовой статус государственных учреждений: понятие, элементы, особенности // Законы России. Опыт. Анализ. Практика. 2007. № 6. С. 109).. При этом вопрос о необходимости для органа власти приобретения статуса юридического лица в кодексе не только не раскрыт, но и не поставлен. Отнесение того или иного государственного органа к юридическим лицам находится в компетенции его учредителя. Всю совокупность государственных органов нельзя свести ни к юридическим лицам, ни к образованиям вне организационно-правовой формы юридического лица.
На практике с начала 90-х гг. XX в. большинство органов публичной власти стремилось к обладанию статусом юридического лица, чему посвящена отдельная позиция в положении или ином статусном акте. И теперь большинство органов государственной власти и местного самоуправления являются юридическими лицами — например, все федеральные органы исполнительной власти, Управление делами Президента2Это общий подход – государственные органы, не являющиеся юридическими лицами, участвуют в гражданском обороте посредством создания различных органов в целях материально-технического и иного обеспечения их деятельности.. При этом ни Правительство РФ, ни его аппарат юридическими лицами не являются (но последний имеет гербовую печать). Другие государственные органы также имеют различный статус в гражданском праве: Счетная палата и Высший Арбитражный Суд РФ являются юридическими лицами, а Конституционный Суд РФ — нет; Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации является юридическим лицом. В уставах или законах субъектов РФ чаще всего содержится оговорка о том, что правительство обладает правами юридического лица (Правительство Москвы).
Иногда этот вопрос просто не раскрыт (например. Правительство Республики Башкортостан — высший исполнительный орган государственной власти республики). Иногда отмечаются более своеобразные образования при региональных правительствах — Совет администрации Красноярского края, который обладает правами юридического лица. Касательно других органов исполнительной власти нет единства мнений, категоричен лишь Закон Республики Татарстан — орган исполнительной власти Республики Татарстан обладает правами юридического лица. При этом ни в одном случае не уточняется, каким именно юридическим лицом является орган власти.
Этот ряд примеров из федеральной и региональной практики можно продолжать до бесконечности. Объяснение такой популярности обретения гражданско-правового статуса среди публичных органов довольно простое.
Первое. Гражданское законодательство признает сделками действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей (ст. 153 ГК РФ). В силу ст. 124 к юридическим лицам приравнены публично-правовые образования, но не их органы. Соответственно, воспринимая эту конструкцию в отрыве от ст. 125 ГК РФ, органы публичной власти, заключая элементарные договоры в целях удовлетворения имущественных потребностей, предпочли разрешить проблему в корне, став юридическими лицами. Кроме того, до становления казначейской системы органы публичной власти открывали счета в коммерческих банках, при этом гражданско-правовой договор банковского счета подразумевал, что клиент должен обладать всеми необходимыми атрибутами юридического лица.
Отношение к органам власти как к полноправным юридическим лицам закрепилось и в судебной практике. Например, в решении ВАС РФ от 19 ноября 2003 г. № 12358/03 государственные органы власти, являющиеся юридическими лицами в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими их деятельность, и органы местного самоуправления отнесены к организациям согласно п. 2 ст. 11 НК РФ.
Второе. Процессуальное законодательство 90-х гг. XX в. стояло на жестких позициях признания сторонами экономического спора только юридических лиц. Так, Арбитражный процессуальный кодекс 1995 г. (в отличие от кодекса 1992 г.) не признавал органы власти сторонами спора, что порождало проблемы как для публичной, так и для частной стороны. Вопрос о том, обладает ли тот или иной орган власти признаками юридического лица, становился центральным во многих судебных тяжбах.
Новый АПК РФ 2002 г. признает возможность участия в процессе Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица (ст. 27). На тех же позициях стоит и ГПК РФ (ст. 22 исковые дела с участием органов государственной власти, органов местного самоуправления).
Таким образом, в 90-е гг. XX в. обладание правами юридического лица стало своего рода «проходным билетом» в новый имущественный оборот для властных структур. Однако строчка в положении о министерстве, признающая его юридическим лицом, не решает проблем, связанных с деятельностью таких юридических лиц, не ставит их на одну ступень с «нормальными» юридическими лицами, и это по-прежнему подчеркивается в литературе.
Во-первых, на органы государственной (муниципальной) власти не распространяются правила государственной регистрации, установленные ст. 51 ГК РФ (юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц). Органы власти не регистрируются в качестве юридических лиц.
Правда, юридические лица, создаваемые на базе государственной (муниципальной) собственности, такой регистрации подлежат. Более того. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит ст. 41 «Органы местного самоуправления как юридические лица». Органы местного самоуправления, которые в соответствии с федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.
Не распространяются на органы власти и правила ликвидации юридических лиц, в том числе правила банкротства. Банкротами нельзя признать также некоторые субъекты, созданные на базе государственного имущества, — казенные предприятия, а также некоторые государственные корпорации. При этом некоторые элементы института банкротства заимствованы при введении временной финансовой администрации в отношении субъектов РФ или муниципальных образований с целью восстановления их платежеспособности (гл. 19.1 Бюджетного кодекса РФ). Такое федеральное вмешательство, конечно, не ведет к ликвидации региона.
Общие правила реорганизации юридических лиц не распространяются на органы власти, хотя вопросов в связи с их реорганизацией возникает немало, например, в отношении правопреемства органов по управлению имуществом. По свидетельству практикующих адвокатов, в практике ряда окружных судов стали возникать дела, когда территориальные управления Росимущества, возникшие после принятия Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, начали обращаться в суды с исками к арендаторам по договорам, заключенным Комитетами по управлению имуществом субъектов РФ. Например, Федеральный суд Поволжского округа отказал территориальному органу Росимущества в удовлетворении исковых требований в связи с недоказанностью правопреемства Комитетам по управлению имуществом в гражданско-правовых правоотношениях. В этой связи высказано мнение, что «правопреемство относится только к коммерческим организациям и не может рассматриваться универсально для публично-правовых органов».
Во-вторых, органам власти в законодательстве не отведена какая-либо организационно-правовая форма. Разумеется, гражданско-правовая категория «учреждение» удачно связала мостиком советский опыт деятельности государственных учреждений и организационно-правовую форму, в которую могут «поместиться» органы власти. Объем правоспособности государственного органа определяется положением об этом органе и бюджетным законодательством, устанавливающим порядок расходования денежных средств, направляемых на финансирование расходов этого органа3См.: Головизнин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. № 5. С. 59-66..
Однако при ближайшем рассмотрении становится ясно, что органы публичной власти не имеют всех необходимых признаков учреждений, как это указывается в цивилистической литературе4См.: Усков О.Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. № 5. С. 29-30. (нет учредительных документов, неясно, кто является учредителем, нет общих положений об организациях данного вида (п. 1 ст. 52 ГК РФ)).
Более того, системный анализ ст. 120 ГК РФ, Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»3, Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»4 и Бюджетного кодекса РФ убеждает в том, что органы публичной власти нельзя назвать даже бюджетными учреждениями, поскольку, согласно п. 6 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ, положения, установленные применительно к бюджетным учреждениям «распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами». По существу, в отношении органов публичной власти применено то же допущение, что и в отношении публично- правовых образований в ГК РФ: публично-правовые образования действуют в гражданском обороте по правилам, установленным для юридических лиц, а органы публичной власти в бюджетных отношениях — по правилам, установленным для бюджетных учреждений.
В-третьих, органы власти могут выступать в гражданском обороте как от собственного имени, так и от имени публичного образования, и на практике это разграничение провести довольно трудно. Считается, что в первом случае органы власти вступают в отношения, регулируемые гражданским законодательством, для удовлетворения собственных нужд, а во втором — для удовлетворения нужд государства. Однако правомерность постановки вопроса о собственных нуждах государственного органа, отличных от нужд государства, вызывает сомнения. А разрешение вопроса, от чьего имени действовал орган власти, влияет на привлечение к ответственности по договорным обязательствам, а именно на определение надлежащего ответчика и источника удовлетворения взыскания. В Бюджетном кодексе РФ имущественная ответственность бюджетных учреждений ограничивается в сравнении с ответственностью иных, обычных участников оборота. Например, в случае уменьшения бюджетному учреждению ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств другая сторона договора вправе потребовать от бюджетного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного (муниципального) контракта, иного договора.
«Втискивание» субъектов с явной публичной составляющей в прокрустово ложе гражданско-правовых институтов, прежде всего юридического лица частного права, зачастую приводит к невозможности реализации принципа равенства сторон гражданских правоотношений, поскольку зависимость правоспособности публично-правового образования или субъекта, созданного на основе его имущества, от бюджетного финансирования ставит других — «частных» — контрагентов в заведомо невыгодное положение и устраняет устойчивость и предсказуемость гражданско-правового оборота. Представляется, что указанная зависимость цивилистических конструкций от публичной составляющей в условиях нестабильности бюджета создает субординационное положение между публично-правовыми образованиями и иными участниками гражданского оборота.
В-четвертых, в деятельности органов власти в рамках гражданского права принцип свободы договора не проявляет себя в полной мере. Заключению многих гражданско-правовых сделок предшествует обязательная организационная процедура, а выбор контрагента почти всегда происходит в режиме, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (т.е. на конкурсной основе). Специфика участия публично-правовых образований в гражданских отношениях подчеркнута в Определении КС РФ от 5 июля 2005 г. № 297-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества «Центральная телекоммуникационная компания» на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 2 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации».
Суд отметил, что указание в ГК РФ на особенности публично-правовых образований, в силу которых к ним могут быть не применимы положения, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, означает прежде всего, что в гражданском законодательстве имеются специальные нормы, регулирующие участие данных субъектов в гражданских правоотношениях, а также правовые нормы о юридических лицах, которые не применимы к государству, государственным и муниципальным образованиям (например, нормы, относящиеся к образованию юридического лица, его учредительным документам, реорганизации юридического лица и т.д.) в силу специфики последних, которая в основном проистекает из особой организации институтов публичной власти.
Кроме того, для органов власти напрямую запрещено совершение некоторых сделок.
Так, Администрация Московской области оспорила в Конституционном Суде РФ конституционность ч. 1 п. 1 и п. 2 ст. 1015 ГК РФ, не указывающих в качестве доверительного управляющего ни Российскую Федерацию, ни субъекты Российской Федерации и прямо запрещающих государственным органам и органам местного самоуправления выступать в таком качестве. По мнению заявителя, это ограничивает право государственной собственности. Суд в Определении КС РФ от 1 октября 1998 г. № 168-0 «По запросу администрации Московской области о проверке конституционности части первой пункта 1 и пункта 2 статьи 1015 Гражданского кодекса Российской Федерации» указал, что по смыслу Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 34) одно и то же лицо не может совмещать властную деятельность в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательскую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли.
Конституционные нормы предопределяют специальный характер правоспособности публично-правовых образований: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права — граждан и юридических лиц. Не могут они выступать и в качестве доверительных управляющих, поскольку такая деятельность предполагает получение вознаграждения, представление отчетов учредителю доверительного управления (ст. 1018 и 1023 ГК РФ), что противоречит публично-правовой природе этих образований.
Вообще, положение о запрете совмещения властной и экономической деятельности появилось в антимонопольном законодательстве в 1995 г. Однако оно изначально подразумевало исключения, «предусмотренные законодательными актами РФ». Действующий Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЭ «О защите конкуренции» перенял эту норму, уточнив круг возможных исключений следующим образом: совмещение властных и хозяйственных функций может предусматриваться федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, — Федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»».
Кроме того, имущественные права и обязанности могут порождать не только сделки, заключенные органами власти, но и административные акты, вследствие чего используются разные процессуальные средства реагирования на нарушения норм материального права.
Все эти «сложности» приводят некоторых к мнению, что за государственными (муниципальными) органами нельзя признать самостоятельную гражданскую правоспособность, а других — что косвенных признаков юридического лица у государственного органа достаточно для признания его таковым. То, что государственные «органы реализуют специальную правоспособность на базе закрепленного за ними имущества на праве оперативного управления и их акты могут обжаловаться в суде, позволяет признать и их юридическими лицами, поскольку перечисленные признаки вполне соответствуют признакам юридического лица, указанным в п. 1 ст. 48 Гражданского кодекса РФ». В целом в литературе сформировалась точка зрения, согласно которой государственный орган должен иметь статус юридического лица (а не являться юридическим лицом) — компромисс административной формы и гражданского содержания.
По нашему мнению, из содержания ст. 125 ГК РФ вовсе не следует, что для выступления в гражданском обороте публичное образование или его представитель должны обладать правами юридического лица — на них уже распространены правила участия юридических лиц в имущественных отношениях. И по-прежнему актуальны слова А.В. Бенедиктова, что «каждый госорган, выполняя возложенные на него государством задачи и управляя предоставленным ему государством для этой цели имуществом, является самостоятельным участником административно-правовых отношений, т.е. субъектом административного права. В то же время отнюдь не каждый госорган является самостоятельным участником гражданско-правовых отношений, т.е. субъектом гражданского права (юридическим лицом)».
Действительно, основной характеристикой деятельности государственного органа остается компетенция; именно этот административно-правовой термин употреблен в ГК РФ. Компетенция (от лат. competentia — ведение, способность, принадлежность по праву) может означать: 1) круг вопросов, в которых данное лицо (или лица) обладает познаниями и 2) круг полномочий. Компетенция государственного органа — система полномочий этого органа по осуществлению государственной власти. Как считал Б.М. Лазарев, компетенция не всегда реализуется через конкретные правоотношения. Компетенция включает в себя обязанность (перед государством) и право (по отношению к управляемым объектам) выполнять определенные управленческие задачи и функции (планирование, регулирование, контроль) применительно к этим объектам. Элементами компетенции являются не сами управленческие функции и не управляемые объекты, а право и обязанность осуществлять указанные в законе функции применительно к определенного рода объектам, право осуществлять предусмотренные законом формы управленческой деятельности.
Для нас принципиально важно то, что даже в гражданско-правовых отношениях государственный орган связан своей административной компетенцией. Как справедливо отмечено, чтобы обосновать возможность того или иного органа действовать от имени публично- правового образования, следует не устанавливать наличие или отсутствие юридической личности этого органа, а анализировать содержание его компетенции.
Понятие юридического лица — атрибут гражданского (частного) права. Акты же государственных органов или органов местного самоуправления затрагивают отношения в сфере управления, подпадающие под действие административного, т.е. публичного права. Поэтому наличие или отсутствие прав юридического лица не влияет на компетенцию органа.
Еще А.И. Елистратов предсказывал, что цивилистике суждено играть большую роль в развитии административного права. Давняя разработанность понятий в гражданском праве привлекает возможностью их применения к неизмеримо более молодой отрасли административного права. Но есть и опасность, когда гражданско-правовые понятия начинают казаться общими юридическими понятиями, а признаки вида ошибочно принимаются за признаки рода. Между тем «цивилистические понятия могут использоваться догмой административного права лишь постольку, поскольку они соответствуют его публичному характеру. Увлеченный цивилистикой до пренебрежения этим логическим требованием, публицист рискует принять особенности публично-правового отношения за его аномалии и оставить без надлежащего внимания то, что для данного вида юридических отношений наиболее характерно».
Соответственно публичное право должно принимать традиционные цивилистические конструкции (например, понятие юридического лица), но и наоборот — гражданское право должно a priori принять характеристику государства (публичного образования), даваемую административным и конституционным правом. Именно поэтому вызывает сомнение предложение сформулировать отраслевое гражданско-правовое понятие государственного органа — оно уже дано в публичном праве.