Концепция юридического лица и правоспособность государства
Современная ситуация в российском праве характеризуется попытками прямого переноса гражданско-правовых конструкций в публичное право. Российское законодательство закрепило позицию равенства государства и частных лиц в гражданских отношениях. Это, собственно, логическое продолжение и дореволюционной, и даже советской правовой доктрины первых лет Советской власти, разделявшей (но весьма осторожно) публичные и частные права государства. «По общему правилу, публичные права государства имеют высшую правовую силу, сравнительно с публичными и частными правами индивида. Частные же права государства и гражданина за некоторыми специальными изъятиями имеют равную юридическую силу».
Истоки такого рода явления глубоко исследованы В.Б. Ельяшевичем при рассмотрении римского частного права. Поскольку фискальное имущество римского государства периода принципата было уравнено с частным, то, по сути дела, уже в древнем Риме государство было признано также юридическим лицом гражданского права.
Согласно ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования выступают в гражданских отношениях на равных началах с гражданами и юридическими лицами. К ним применяются нормы гражданского законодательства о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. При этом ст. 125 ГК РФ «Порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством» создает систему своеобразного «представительства» публично-правовых субъектов.
Общее правило — от имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований могут выступать органы государственной власти и органы местного самоуправления. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.
Поскольку ГК РФ уравнивает в правах государство (территориальные образования) и юридические лица, встает вопрос о применимости к государству теории юридического лица. Здесь возникают две проблемы — может ли государство как таковое считаться юридическим лицом (1) и должен ли орган государственной власти в обязательном порядке являться юридическим лицом (2).
Напомним, что в российском законодательстве понятие юридического лица содержит ст. 48 ГК РФ: юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
Точек зрения на государство и его природу в современной доктрине сосуществует великое множество, из них наиболее отражает отождествление государства с юридическим лицом теория «государства-корпорации»1Истоки теории — в римском праве эпохи Юстиниана. Государство как таковое считалось корпорацией, но се права и обязанности регулировались не судебным, а административным путем, и она не подпадала под действие гражданского права. Однако императорское казначейство имело все-таки права собственности и другие гражданские права и обязанности и могло быть субъектом и объектом представления исков в обычных судах. Муниципалитеты тоже были корпорациями, они имели право владеть собственностью и заключать договоры, получать дары и наследство, быть субъектом и объектом предъявления исков и в целом осуществлять правовые действия через представителей (см.: Берман Дж.Г. Западная традиция права: эпоха формирования. М., 1998. С. 210).. Опуская во многом публичные элементы, ее сторонники концентрируются на анализе государственного управления по аналогии с управлением крупной корпорацией. Государственный менеджмент строится так же, как в акционерном обществе, поэтому государство — это всего лишь большое юридическое лицо. Политика нового государственного менеджмента оказывает сильное влияние на процесс административной реформы как в нашей стране, так и в других государствах. Но, конечно, восприятие государства как корпорации условно, и не меняет его правового статуса, влияя лишь на способы и механизмы осуществления государственных функций.
Гораздо более прикладное значение имеет рассмотрение государства как публичного юридического лица (юридического лица публичного права). В разных правовых системах к нему относят само государство, другие территориальные единицы (штаты, департаменты, коммуны), создаваемые государством учреждения. Причем само понятие «юридическое лицо публичного права»> довольно редко используется в законодательстве — оно есть в конституциях Греции и Бразилии2См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 15-16., чаще всего оно употребляется в доктрине и судебной практике. Между тем присутствует оно и в ряде международно-правовых актов, к которым присоединилась Россия, — в Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом (Лондон, 23 марта 2001 г.), Конвенции о договоре международной перевозки пассажиров и багажа по внутренним водным путям (Женева, 1 мая 1976 г.), Европейской конвенции о внешнеторговом арбитраже (Женева, 21 апреля 1961 г.).
Наиболее разработана данная теория во французском административном праве, где она подкреплена и разделением судебной компетенции — между общими и административными судами. Согласно французской теории юридические лица публичного права создаются всегда по воле публичной власти, преследуют публичные цели и обладают прерогативами публичной власти.
Несмотря на широкое распространение данной правовой конструкции в Европе XIX в., русская доктрина относилась к ней описательно, а законодательство просто игнорировало. Так, французская категория публичного юридического лица критиковалась А.И. Елистратовым. Если цивилисты базируются на правоспособности, и потому могут приписывать качество «лица» не только определенным индивидам, но и социальным образованиям, у которых нет естественной способности к действию, то публицист, связав понятие субъекта публичных прав с дееспособностью, не может считать юридическим лицом то, что лишено естественной способности к действию. Субъектом публичных прав будет не государство, земство или город, а Государь Император, министр, губернатор. В качестве положительного влияния цивилистической конструкции юридического лица Елистратов указывал на то, что понятие юридического лица предлагается для обозначения хозяйственных субъектов государственного управления.
В советский период оснований для принятия этой концепции не осталось вовсе. Создатель теории государственных предприятий академик А.В. Венедиктов не отвергал возможности самого деления признанных позитивным правом организаций на организации административного (публичного) права и гражданского права — в зависимости от того, какими нормами и чьим распоряжением определяются возникновение, внутренняя организация, задачи, порядок осуществления этих задач и прекращение существования той или иной организации. Но он считал необходимым разграничить: 1) всю совокупность этих вопросов, определяемых для организаций административно-правового типа нормами административного права и административно-правовыми актами соответствующих госорганов, и 2) вопрос об участии той же организации в гражданском обороте, в котором она выступает именно в качестве носителя гражданских прав и обязанностей, в качестве субъекта гражданского права, т.е. в качестве юридического лица гражданского права3См.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948.. Тем самым долгие годы юридическое лицо публичного права стало ассоциироваться с буржуазным правом. Именно в этом ключе теорию публичных юридических лиц можно найти в трудах советских правоведов.
В чем же практический смысл признания деления юридических лиц на частные и публичные? Нам представляется, что в возможности четко определить правовой статус публичных субъектов в гражданских отношениях. Гражданское право принимает правила создания данных субъектов, их публичное назначение и не требует отдельной регистрации в порядке, предусмотренном для лиц частного права. Проще говоря, частноправовые процедуры к публичным юридическим лицам неприменимы, они остаются в сфере влияния публичного права. Концепция публичного юридического лица предполагает тот факт, что созданный публичным порядком субъект способен к осуществлению своей правосубъектности и в сфере частного права без дополнительного использования организационно- правовой формы юридического лица частного права, однако лишь при тех условиях, что он признан данным правопорядком субъектом гражданского права и что он осуществляет свои имущественные интересы на общих основаниях с другими участниками гражданского оборота4См.: Кантор Н. О государственных органах как юридических липах публичного права // Хозяйство и право. 2005. № 4..
К очевидным преимуществам относится и то, что фигура юридического лица публичного права, с одной стороны, позволит квалифицировать всякое действие государственного органа в гражданском обороте как действие соответствующего публичного образования, а с другой — создаст персонификацию каждого отдельного органа как субъекта частного права для удовлетворения «учрежденческих нужд». Данная категория будет способствовать эффективному становлению принципа единства казны и субсидиарного обращения взыскания на иное имущество казны при недостаточности бюджетного финансирования по соответствующему разделу.
О наличии объективных причин разделения юридических лиц на публичные и частные свидетельствует и такой, казалось бы, косвенный аргумент. В отечественной литературе отдельные правоведы высказываются в пользу наделения юридических лиц основными правами (по гл. 2 Конституции РФ). При этом российская судебная практика пока не выработала четких оснований, по которым юридическим лицам может быть отказано в защите их основных прав. Но зато они есть в доктрине Европейского Суда по правам человека и в практике национальных органов конституционного контроля европейских стран. Это такие случаи, когда юридическое лицо является корпорацией публичного права (государственные и муниципальные образования, государственные предприятия и учреждения, политические партии и религиозные организации), а также когда юридическое лицо принимает на себя функции государственной власти (или публичные задачи) при помощи конвенционных механизмов5См.: Рывкин К.А. Юридические лица как носители основных прав: российская и европейская практика // Журнал российского права. 2007. № 11. С. 37-39..
В последнее время по проблеме юридических лиц публичного права появилось немало исследований, и открылась подлинная дискуссия на тему о том, нужна ли российскому законодательству данная категория6См.: Талапина Э.В. Управление государственной собственностью. СПб., 2002. С. 175-187; Чиркин В.Е. Указ. соч.; Павлодскии Е.А. Публично-правовые образования как субъекты гражданского права // Цивилист. 2006. № 1.. Отголоски ее слышатся и в официальных документах по поводу изменений законодательства. Так, в Концепции развития гражданского законодательства РФ существование этой категории отмечается, но говорится об «отсутствии необходимости прямого заимствования указанного понятия в отечественное право».
Представляется, что к такому выводу приводит позиция цивилистов, расценивающих юридические лица публичного права как исключение из общей классификации юридических лиц частного права, как некую ее модернизацию7См.: Болдырев В.А. О «юридических лицах» публичного права // Журнал российского права. 2008. № 11. С. 128., при этом совершенно упускается из виду, что речь идет о двух разных, даже полярных классификациях юридических лиц — в частном и публичном праве.