Публичное право и экономика

Публичные элементы в гражданском праве России

Деление современного российского права по предмету правового регулирования (отраслевое деление) и деление позитивного права на публичное и частное не вполне соответствуют друг другу. Это обусловливает возможность проникновения формальных элементов публичного и частного права в различные правовые отрасли.

Процесс «публицизации» гражданского права в нашей стране происходит, но не получает должной оценки. Считается, что все, что включено в ГК РФ, есть гражданско-правовое. На самом деле это далеко не так.

Для начала проследим, где и в каких значениях ГК РФ употребляет понятие «публичный».

1. В смысле открытости и доступности для всех:

• публичная отчетность общества (опубликование обществом сведений о результатах ведения его дел), публичные торги;
• публичная оферта (предложение заключить договор на указанных в предложении условиях с любым, кто отзовется);
• публичное исполнение, публичный показ (гл. 70);
• такие виды гражданско-правовых обязательств, как публичное обещание награды (гл. 56) и публичный конкурс (гл. 57). Здесь «публичность» — один из определяющих элементов обязательства, отражающий одновременно объявление во всеуслышание (открытость) и обязанность исполнить принятое обязательство перед любым лицом, удовлетворяющим условиям (общедоступность).

2. Как вид договора, сочетающего общедоступность и соблюдение публично-правовых элементов равенства. Как правило, одна из сторон считается потребителем и защищена, кроме прочего, законодательством о защите прав потребителей.

Статья 426 ГК РФ: публичный договор — это договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.). Цена товаров, работ и услуг, а также иные условия публичного договора устанавливаются одинаковыми для всех потребителей, за исключением случаев, когда законом и иными правовыми актами допускается предоставление льгот для отдельных категорий потребителей. В случаях, предусмотренных законом. Правительство Российской Федерации может издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т.п.).

3. Исконный смысл.

Как это ни странно, но в исконном значении слова о публичном говорится только в ст. 1193 ГК РФ «Оговорка о публичном порядке»: норма иностранного права, подлежащая применению в соответствии с правилами настоящего раздела, в исключительных случаях не применяется, когда последствия ее применения явно противоречили бы основам правопорядка (публичному порядку) Российской Федерации. В этом случае при необходимости применяется соответствующая норма российского права.

Но есть в ГК РФ явные элементы публичного права, которые могут и не иметь этой терминологической связки. Распределим их на группы.

А. Акты государственных органов и органов местного самоуправления могут быть предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей (ст. 8). Соответственно защита гражданских прав может осуществляться путем признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления; неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону (ст. 12, 13). Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (ст. 16).

Б. Государственная регистрация прав на имущество (недвижимое, суда и космические объекты), сделок, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств, актов гражданского состояния (рождение, смерть, перемена имени, брак), результатов интеллектуальной деятельности, товарных знаков и пр.

В. Государственное участие в преобразованиях юридического лица. В случаях, установленных законом, реорганизация юридического лица в форме его разделения или выделения из его состава одного или нескольких юридических лиц осуществляется по решению уполномоченных государственных органов или по решению суда. В случаях, установленных законом, реорганизация юридических лиц в форме слияния, присоединения или преобразования мо- жст быть осуществлена лишь с согласия уполномоченных государственных органов (ст. 57).

В случаях, установленных законом, государственным органом или органом местного самоуправления может быть предъявлено в суд требование о ликвидации юридического лица.

В случаях, установленных законом, ликвидационный баланс, в том числе промежуточный, утверждается по согласованию с уполномоченным государственным органом (как правило, имеются в виду антимонопольные требования).

Г. Участие в гражданских отношениях субъектов публичного права и «особых» субъектов. Имеется в виду участие в гражданских правоотношениях публично-правовых образований, государственных и муниципальных органов (гл. 5 ГК РФ), а также унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, государственных корпораций и компаний. Ответственность по обязательствам Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования также может иметь особенности (ст. 126, 127).

Д. Государственная и муниципальная собственность. В ГК РФ оговаривается право государственной собственности (ст. 214), права хозяйственного ведения и оперативного управления (гл. 19).

Государственная собственность может пополняться способами, недоступными для иных субъектов, кроме государства. Например, в случае обнаружения клада, содержащего вещи, относящиеся к памятникам истории или культуры, они подлежат передаче в государственную собственность. Возможна реквизиция (в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, имущество в интересах общества по решению государственных органов может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой ему стоимости имущества), конфискация. Статья 279 ГК РФ — выкуп земельного участка для государственных и муниципальных нужд, ст. 239 — отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием участка.

Гражданский кодекс РФ предусматривает образование государственной (муниципальной) казны.

Е. Приватизация государственного (муниципального) имущества и национализация. Гражданский кодекс РФ устанавливает, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.

Хотя приватизация и влечет за собой создание свободных участников рыночной экономики, однако в отношении акционерных обществ остаются некоторые особенности. Особенности создания акционерных обществ при приватизации государственных и муниципальных предприятий, их правового положения определяются законами и иными правовыми актами о приватизации этих предприятий.

Вообще, законодательство о приватизации имеет приоритет над общегражданским: при приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные ГК РФ положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное (ст. 217).

Именно ГК РФ оговаривает возможность национализации. Обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, — национализация — производится на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков в порядке, установленном ст. 306 ГК РФ.

Ж. Государственное регулирование цен. Статья 424 ГК РФ: В предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами.

З. Государственные требования к качеству товаров. Проверка качества товара может быть предусмотрена законом, иными правовыми актами, обязательными требованиями государственных стандартов или договором купли-продажи.

И. Договоры для государственных нужд (поставка товаров, подрядные работы — подрядные строительные работы (ст. 740), проектные и изыскательские работы (ст. 758), предназначенные для удовлетворения потребностей Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и финансируемые за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников, осуществляются на основе государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд).

К. Государственный надзор за страховой деятельностью, а также обязательное государственное страхование (ст. 969). Требования, которым должны отвечать страховые организации, порядок лицензирования их деятельности и осуществления государственного надзора за этой деятельностью определяются законами о страховании.

Л. Защита прав потребителей. Гражданский кодекс РФ содержит ряд норм, защищающих потребителя или отсылающих к специальному законодательству в этой сфере. Пункт 2 ст. 400: соглашение об ограничении размера ответственности должника по договору присоединения или иному договору, в котором кредитором является гражданин, выступающий в качестве потребителя, ничтожно, если размер ответственности для данного вида обязательств или за данное нарушение определен законом и если соглашение заключено до наступления обстоятельств, влекущих ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства. Пункт 3 ст. 492: к отношениям по договору розничной купли-продажи с участием покупателя-гражданина, не урегулированным Г К РФ, применяются законы о защите прав потребителей и иные правовые акты, принятые в соответствии с ними. Пункт 3 ст. 730: к отношениям по договору бытового подряда, не урегулированным ГК РФ, применяются законы о защите прав потребителей и иные правовые акты, принятые в соответствии с ними.

И наконец, необходимо упомянуть норму, которая разграничивает гражданские и административные отношения, а именно п. 3 ст. 2 ГК РФ: к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

Дополним, что в цивилистичсской науке обосновывается целесообразность нормативного закрепления принципа сочетания частных и публичных интересов, ведь в ГК РФ косвенно уже отражены публичные интересы (основы конституционного строя, нравственность, здоровье, права и законные интересы других лиц, обороны страны и пр.)¹См.: Романовский С.В. Некоторые аспекты нормативного закрепления принципа сочетания частных и публичных интересов // Законы России. Опыт. Анализ. Практика. 2008. № 6. С. 99..

Не отрицается наличие публичных элементов в гражданском законодательстве и Концепцией развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г., — в ней предлагается несколько по-иному взглянуть на соотношение частных и публичных элементов в гражданском праве. Поиск баланса между указанными элементами характерен для всей истории развития гражданского права. Концепция предлагает свое видение этого баланса, основанное на достижениях европейской доктрины частного права и учитывающее отечественные реалии, которые отражаются в судебной практике.

Участие государства в имущественных отношениях