Публичное экономическое право: тенденции развития
Несмотря на то что публичное регулирование экономики — это часть административного права, она практически не отражена в российских учебниках административного права, за исключением, может быть, раздела особенной части «Управление в экономической сфере», практически не изменившегося с советских времен. Правда, в концепции развития административного законодательства, подготовленной Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, имеется раздел «Законодательство об управлении экономикой», где отмечены отсталость публично-правовой нормативной базы в этой сфере, отсутствие кодифицированных актов по вопросам государственного регулирования, координации и управления. Между тем очевидно, что функционирование рынка может обеспечиваться только комплексно, системно, т.е. гражданско-правовыми и административно-правовыми методами1См.: Концепции развития российского законодательства. М., 1998. С. 74..
Необходимо отметить одно издание, в котором представлен интересный подход к освещению именно экономического права, — это «Теория экономического права» белорусских авторов И.И. Веленто и B.C. Елисеева2 Веленто И.И., Елисеев B.C. Теория экономического права. Мн., 2006.. Здесь освещение правового регулирования экономических отношений сочетается с экономическим анализом права.
Причин отхода российского административного права от экономики много. Прежде всего, это историко-идеологические причины. Долгое отсутствие цельного правового регулирования экономики, практика административного вмешательства государственных органов привели к отождествлению понятий «административное» и «государственное», соответственно государственное регулирование экономики отождествляется с административным произволом. После тоталитарной эпохи Россия (во всяком случае, на словах и в «чистом» праве) стремится к абсолютизму в либерализме и решает полностью отказаться от государства3Это вылилось в обоснование концепций невмешательства государства в экономику (см.: Буев В.В., Крючкова И.В. и др. Разработка процедуры доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в экономику и процедуры периодичности оценки эффективности регулирующих мер. М., 2005). На первых порах административной реформы предполагалось даже федеральным законом ввести презумпцию нецелесообразности государственного регулирования в социально-экономической сфере, если ведомством не доказано иное в соответствии с многоступенчатой процедурой доказательства целесообразности и эффективности вводимых функций, а затем оценки таких доказательств независимыми экспертами по критериям допустимости государственного регулирования, включенным в закон (см.: Шаров Л.В. Об основных элементах административной реформы //Журнал российского права. 2005. № 4)..
Либеральные теории, десятилетиями вызревавшие в развитых странах и дискутируемые там и сегодня, были приняты на веру. Проводится четкий водораздел — область экономики предлагается отдать на регулирование рынку. Есть склонность отождествлять государство только с преградами и бюрократией. Между тем очевидна утопичность подобных теорий, рынок существует в государстве, основная задача которого — обеспечить гражданам стабильность и безопасность. Даже самая либеральная теория не предлагает полностью выставить государство с его органами из экономики.
С идеологическими причинами связаны политические — непоследовательность экономических реформ, отсутствие четкой стратегии деятельности государства в экономике, не до конца продуманная приватизация, под которую подпадают даже стратегические объекты. К технико-юридическим причинам можно отнести стремительное развитие гражданского законодательства и «топтание» на месте публичного права, его неадаптированность к изменившимся условиям, косность понятий и терминов, а также узурпацию Гражданским кодексом публично-правовых понятий4См.: Газье А., Талапина Э.В. Публичное право Франции и России: пересечения и параллели // Правоведение. 2003. № 3. С. 41-43.. Материальные условия влекут за собой процессуальные — недостаточная развитость публично- правовых споров в области экономики, нежелание многих экономических субъектов судиться с государственными органами, практическая невозможность имущественных взысканий с государства в пользу частных лиц, отсутствие системы административной юстиции. И конечно, коррумпированное управление всегда неэффективно, и это не способствует повышению авторитета государства.
Все эти причины обусловили отсутствие концепции публичного экономического права в нашей стране, а также неразвитость той части административного права, которая отвечает за экономику.
Несмотря на то что в мире основной идеей остается та, что пока есть государство, всегда есть и право, организующее экономику, публичное экономическое право претерпевает кардинальные изменения. На это влияет, во-первых, распространение теории регуляции. Ввиду проникновения начал конкуренции и в публичную деятельность, прямая интервенция уступает место косвенной (кроме исключительных обстоятельств). Для публичного экономического права регуляция означает изменение статуса публичных агентов, внедрение конкуренции в их деятельность и модификацию классических способов регламентации. А изменение форм деятельности определяет изменение предмета публичного экономического права и даже его названия (его предлагается заменить на публичное право регуляции). Во-вторых, влияние оказывает общий европейский рынок и европейское право. В-третьих, на публичное экономическое право воздействуют процессы глобализации. Современные государства теряют монополию на создание права, применимого к его территории, и сама правовая норма не есть единственный критерий определения поведения.
Власти, правомочные производить право, размножились, а правовая норма делит нормативную власть с рыночной (например, технологические стандарты). Активно функционируют международные организации — специализированные (ВТО и ЮНЕСКО), универсальные (ООН), региональные организации общего типа (Организация американских государств. Европейский Союз, СНГ), структуры гуманитарно-демократического назначения (Совет Европы), организации тематического, предметного сотрудничества. Расширяются прямые международные экономические отношения с участием национальных и международных экономических компаний и транснациональных корпораций5См.: Право и межгосударственные объединения / под ред. В.Г. Вишнякова. СПб., 2003. С. 12-13..
Поэтому можно сказать, что для второй половины XX в. была характерна интернационализация публичного экономического права; возникло международное экономическое право6См.: Шумилов В.М. Международное экономическое право. М., 2001. С. 17..
Несмотря на все дискуссии, полезность преподавания публичного экономического права очевидна. Думается, для начала можно было бы ввести такую учебную дисциплину. А затем развитие доктрины в результате научной дискуссии могло бы определить публичному экономическому праву место среди комплексных правовых отраслей.