Модели государственно-конфессиональных отношений: зарубежный опыт правового регулирования

В условиях секуляризации государственной жизни, проявляющейся в ее десакрализации и рационализации, связь государства и религиозных институтов продолжает сохраняться. Принцип свободы совести отображен в таких международно-правовых документах, как Всеобщая декларация прав человека, принятая Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., Декларация об устранении всех форм нетерпимости и дискриминации в связи с религией и убеждениями, принятая Ассамблеей ООН 25 ноября 1981 г., и др.

В ряде современных европейских государств религиозная мировоззренческая ориентация продолжает оставаться преобладающей. Например, в Польше приверженность Римско-католической церкви сохраняют 94% населения, в Италии — 84, в Испании — 78% жителей. В Греции православие исповедуют 95% населения. В более секуляризованных странах значительные группы населения также сохраняют свои традиционные верования и высокую степень доверия к церковным институтам: церкви доверяют 49,4% жителей Бельгии, 42,8 — Великобритании, 39,7% — Германии. В США уровень доверия американцев к религиозным организациям в последние годы сохраняется в пределах 76%¹Логинов А.В. Власть и вера. Государственные и религиозные институты в истории и современности. М., 2005. С. 419-420..

Либеральное понимание религиозной свободы явилось итогом длительной эволюции государственно-правовых установлений стран, довольно долго сохранявших в своем законодательстве те или иные вероисповедные ограничения. Они были обусловлены пониманием национальных интересов в конкретный исторический период, соблюдением баланса между национальными интересами и правами человека. В Великобритании Акт о терпимости 1689 г., вводивший принцип непреследования за религиозные взгляды, относился лишь к протестантским деноминациям, исповедовавшим веру в Святую Троицу. Католики подвергались вероисповедным и гражданско-правовым ограничениям до 1832 г. Только с 1974 г. представители католического вероисповедания получили формальное право занимать высшие государственные посты, включая лорд-канцлера. Вероисповедные ограничения Конституции Норвегии 1814 г. отменялись в течение более ста лет. В 1845 г. был снят запрет на сектантство, благодаря которому признавалось право на существование протестантов, не принадлежащих к Евангелическо-лютеранской церкви. В 1851 г. отменили запрет на проживание в Норвегии иудеев, в 1878 г. сняли требование обязательной принадлежности государственных служащих к лютеранскому вероисповеданию, а в 1897 г. разрешили существование католических монашеских орденов (за исключением иезуитов, получивших это право только в 1956 г.). В Испании вероисповедные ограничения с испанцев-некатоликов были сняты только после смерти генерала Франко в 1975 г.

Различные классификационные подходы к проблемам взаимоотношений государства и религиозных объединений. В разных государствах мира религиозные организации имеют различный социальный и юридический статус, что актуализирует изучение зарубежного опыта государственно-конфессиональных правоотношений. В зависимости от историко-правовых условий взаимодействие государства и институциональных вероисповеданий может принимать различные формы, при этом складываются различные типы правового регулирования статуса религиозных объединений и модели государственно-конфессиональных правоотношений. Существуют разные классификационные подходы к проблемам взаимоотношений государства и религиозных объединений.

Одна из классификаций государств в зависимости от характера государственно-конфессиональных отношений подразумевает дихотомическое деление на конфессиональные и светские государства по признаку наличия или отсутствия принципа отделения религии от государства. Монография Н.В. Володиной «Правовые системы государственно-конфессиональных отношений» (М., 2009) построена на основе этой классификации. В работе выделена следующая типология государственно-конфессиональных отношений.

I. Теологическая система государственно-конфессиональных отношений:

1) христианско-государственная правовая система;

2) исламская государственно-правовая модель;

3) иудейская государственно-правовая система;

4) государственно-конфессиональные отношения стран Дальнего Востока и Азии в буддийско-конфуцианском мире;

5) государственно-правовая система в странах распространения индуизма.

II. Секулярная система государственно-конфессиональных отношений.²Володина Н.В. Правовые системы государственно-конфессиональных отношений: Монография. М., 2009. С. 36.

Большинство современных ученых типологизируют отношения государства и религиозных объединений в зависимости от их комплексного характера. М.Ю. Шахов и О.С. Шутова называют государственную церковь, сепарационную модель (отделение религиозных объединений от государства) и кооперационную модель отношений (сотрудничество религиозных объединений и государства в решении социальных проблем)³См.: Шахов М.Ю., Шутова О.С. Баланс сил (опыт схемы государственно-конфессиональных отношений) // Религия и право. 2003. № 3. С. 10-15.. Зарубежные исследователи Г. Моран (Испания) и М. Момен (Великобритания) выделяют также антирелигиозную модель отношений государства и религиозных объединений. Ученый А. Феррари (Италия) подчеркивает общий характер государственно-конфессиональных отношений в странах Европы и США. Классификация К. Дьюрема (США) позволяет выделить семь более дробных систем государственно-конфессиональных отношений.

Основным недостатком большинства современных классификаций государственно-конфессиональных отношений является смешение понятий «система государственно-конфессиональных отношений», «модель взаимоотношений государства с религиозными организациями», «правовой статус религиозных объединений», что требует выработки единого категориального аппарата в данной сфере. Часто выделенные типы отношений государства и религиозных объединений имеют несколько расплывчатые отличительные признаки в связи с отсутствием четко сформулированных критериев деления.

Соотношение типов правового регулирования статуса религиозных объединений и модели государственно-конфессиональных отношений. Наиболее предпочтительным критерием для типологии государственно-конфессиональных отношений, на наш взгляд, является определение юридического статуса религиозных объединений, влияние конфессиональной принадлежности на предоставление национальным законодательством тех или иных прав и обязанностей религиозным организациям.

И.А. Куницын выделяет три типа правового регулирования статуса религиозных объединений:

моноконфессиональный (теократическое государство, на территории которого допускается официальное существование только одной конфессии);
дифференцированный (религиозные объединения обладают различным объемом прав и обязанностей);
универсальный (наделение религиозных объединений равными правами и обязанностями независимо от их конфессиональной принадлежности)⁴См.: Куницын И.А. Правовой статус религиозных объединений в России. М., 2000. С. 94-101..

А.В. Логинов связывает дифференцированный тип правового регулирования с кооперационной моделью государственно-конфессиональных отношений, а универсальный тин — с сепарационной моделью, что способствует определенной унификации религиоведческо-юридической терминологии. В международно-правовой практике широко представлены и промежуточные модели отношений государства и конфессий.

Моноконфессиональный тип правового регулирования свойственен теократическим государствам, где официально господствует одна религия. Он характеризуется совмещением государственных структур со структурами религиозных объединений. Формирование подобного статуса происходит в силу исторически сложившегося отсутствия других религиозных течений на территории того или иного государства или вследствие соответствующей государственной идеологии, основанной на религиозных ценностях. Ватикан представляет собой государственно-подобное религиозное образование такого рода. Однако, учитывая условия глобализации и экстерриториального характера вероисповеданий, трудно себе представить государство, население которого исповедует только одну религию. Российское общество исторически является поликонфессиональным и полимировоззренческим.

Дифференцированный тип правового регулирования предполагает наделение конфессий различным объемом прав и обязанностей в зависимости от их роли в истории государства, несмотря на законодательное признание религиозных прав и свобод. В рамках дифференцированного тина правового регулирования статуса религиозных объединений исследователи называют: государственное религиозное объединение, консенсуальный статус (основанный на соглашении, конкордате с государством) и статус официально признанных (традиционных) религиозных объединений.

1. Государственный статус религиозного объединения предполагает особый характер государственно-конфессиональных связей, среди особых полномочий религиозного объединения могут быть:

право собственности на широкий круг объектов недвижимости, освобождаемой от налогообложения;
получение финансовых субсидий и материальной помощи от государства, в том числе через систему «церковного налога» (вплоть до государственного жалованья священнослужителям и их пенсионного обеспечения);
статус корпорации публичного права, предусматривающий делегирование государством ряда юридических полномочий, например, в семейно-брачной сфере — регистрация брака, рождения и смерти;
исключительные полномочия в области воспитания и образования, включая преподавание вероучения в государственных учебных заведениях;
право на участие в политической жизни страны, дающее возможность священнослужителям замешать высшие государственные должности.

В свою очередь, государство оставляет за собой право вмешиваться во внутриконфессиональную жизнь. Остальные религиозные организации в условиях государственной церкви, как правило, имеют ограниченный юридический статус, обладают минимальным набором прав, гарантированных международными стандартами. Статусом государственной религии обладают англиканская церковь в Великобритании, Евангелическо-лютеранская церковь в Дании и Исландии, Православная церковь в Греции. Более чем в 30 странах мира государственной религией признан ислам (Иран, Ливия, Судан, Иордания, Египет, ОАЭ и др.).

В законодательстве Греции наблюдается стремление сохранить преемственность сложившейся в византийскую эпоху модели «симфонии» священства и царства. Конституция Греческой Республики 1975 г. в ст. 3 провозглашает государственный характер Элладской православной церкви. В текст Основного закона страны включены канонические нормы церковного управления (положения Патриаршей книги от 29 июня 1850 г. и акта Синода от 4 сентября 1928 г.), которые тем самым приобретают конституционный характер. Государство принимает на себя обязанность охраны не только канонического строя, но и вероучения церкви. Нормативные документы Священного Синода приобретают законность только после их опубликования в официальной печати. В ст. 13 Конституции гарантируются свобода совести и свобода богослужений под охраной закона для всех признанных религий, но при этом «культовые обряды не могут посягать на публичный порядок и добрые нравы»⁵Религия и закон: Конституционно-правовые основы свободы совести, вероисповедания и деятельности религиозных организаций: Сб. правовых актов / Сост. А.О. Протопопов. М., 1996. С. 39.. Одновременно вводится запрет прозелитизма, который признается уголовным преступлением.

2. Для консенсуального правового статуса религиозных объединений характерно то, что объем прав и обязанностей той или иной конфессии зависит от достигнутого между ее руководством и государством консенсуса, подтверждаемого соглашением или конкордатом, в рамках действующей конституции. Необходимыми условиями являются: наличие волеизъявления религиозной структуры и достаточной социальной базы к сравнению с другими конфессиями по числу последователей, высокая степень доверия населения.

Объем прав, предоставляемых государством на основании договоров разным вероисповеданиям, может быть различным. Предметом соглашения является предоставление религиозным организациям возможности участвовать в достаточно широкой области социальных отношений, что не противоречит общественным и государственным интересам и не нарушает прав других конфессиональных сообществ. Подобные договоры призваны регламентировать совместную деятельность государства и религиозных объединений в различных жизненно важных сферах. По мнению итальянского правоведа Ф. Сильвио, конкордат обеспечивает вероисповедным сообществам более прочную юридическую защиту, чем статус государственной церкви, поскольку его положения имеют ту же силу, что и международно-правовые договоры, и не могут быть изменены в одностороннем порядке^{6/sup>Мировой опыт государственно-церковных отношений. М., 1998. С. 111.}. Выбор вероисповеданий, с которыми будет подписан конкордат, составляет исключительную компетенцию государства, так же как и право решать вопросы о степени дифференциации между религиозными объединениями и контроле за их деятельностью.

В Италии отношения государства и католической церкви с 1929 г. регулируются двусторонними Латеранскими соглашениями, что в дальнейшем было зафиксировано в ст. 7 конституции Итальянской Республики 1947 г. В соответствии с конкордатом от 18 февраля 1984 г. католическая церковь, будучи полностью автономной в вопросах вероучения, отправления культа, строения и функционирования церковной организации, получает значительное государственное финансирование, имеет исключительные права в области религиозного образования в государственных школах, духовного окормления в армии и местах лишения свободы, сотрудничества с государством по вопросам культуры, охраны исторического и духовного наследия. На постсоветском пространстве в Польше, Грузии, Белоруссии сложилась система конкордата⁷См.: Религия и церковь в Центрально-Восточной Европе в начале XXI в.: Сб. обзоров и реф. / РАН ИНИОН. Центр науч.-информ. исслед. глоб. и регион, проблем / Редкол. Л.Н. Шаншиева и др. М., 2006. С. 125-132..

Особенностью договорной системы правового регулирования в религиозной сфере является то, что заключение государством соглашения с одной конфессиональной структурой не препятствует заключению аналогичного договора с другой, в том числе представляющей религиозное меньшинство страны. Такая практика позволяет учесть особенности и потребности разных деноминаций, уточнить их правовой статус в соответствии с реальным общественным положением и влиянием того или иного вероисповедания. Испанский Закон «О религиозной свободе» предусматривает сотрудничество с религиозными общинами, «получившими явное укоренение в Испании» и внесенными в «реестр религиозных сообществ» страны. В 1992 г. были законодательно утверждены соглашения с тремя религиозными объединениями такого рода: Федерацией евангельских общин, Федерацией израильских (иудейских) общин и Исламской комиссией.

Особый характер имеет консенсуальный правовой статус религиозных объединений в Германии. Договорные отношения между церковными общинами и государством предполагали статьи Веймарской конституции 1919 г., вошедшие в состав действующей Конституции ФРГ 1949 г. Однако реальная практика договорных отношений осуществляется главным образом на уровне отдельных земель и местных администраций. В рамках провозглашенного вероисповедного и мировоззренческого нейтралитета германское законодательство предусматривает:

социально значимые, так называемые большие церкви — католическую и евангелическую;
другие религиозные организации со статусом органа публичного права;
религиозные объединения без статуса органа публичного права;
союзы и объединения, созданные для развития мировоззренческих взглядов.

Различия в официальном статусе подразумевают разный объем предоставляемых прав, в том числе права на государственное финансирование, возможность преподавания религиозных дисциплин в государственных школах и осуществления религиозной деятельности в армии и др.

3. Правовое закрепление статуса официально признанных (традиционных) вероисповеданий свидетельствует о признании государством их исключительной роли в прошлом и настоящем, особой ценности данной религиозной культуры как неотъемлемой составной части национального культурного наследия. В этой связи религиозные организации наделяются дополнительными правами. В ряде стран законодательные акты детально оговаривают правовые последствия выделения традиционных вероисповеданий, связанные с порядком приобретения соответствующими религиозными объединениями прав юридического лица, с участием в социальном служении, культурной и образовательной деятельности, с получением материальной помощи и предоставлением налоговых льгот.

Вслед за ст. 43 Конституции Литовской Республики 1992 г. Закон Литовской Республики «О религиозных общинах и сообществах» от 4 октября 1995 г. в ст. 5 указывает: «Государство признает девять традиционно существующих в Литве религиозных общин и сообществ, представляющих собой часть исторического, духовного и социального наследия Литвы: католиков латинского обряда, католиков греческого обряда, евангелистов-лютеран, евангелистов-реформатов, ортодоксов (православных), старообрядцев, иудеев, мусульман-суннитов и караимов». Религиозные сообщества могут обращаться относительно государственного признания спустя не менее 25 лет после их первичной регистрации в Литве. В случае если просьба не удовлетворяется, повторно обращаться разрешается спустя 10 лет со дня неудовлетворения прошения».

Религиозные организации, признанные традиционными, имеют право запрашивать государственные субсидии для строительства и реставрации церковных зданий, предоставление эфира электронными СМИ, назначать армейских и тюремных капелланов.

Универсальный тип правового регулирования, лежащий в основе сепарационной модели государственно-конфессиональных отношений, декларирует полное устранение государства из религиозной сферы.

При этом религиозные объединения независимо от их качественных (особенности вероучения, историческая роль) и количественных (число приверженцев) характеристик наделяются равными правами и обязанностями. Государственные органы стремятся к полному невмешательству в их внутреннее управление, в том числе в финансовую деятельность, направленную на удовлетворение религиозных нужд. Религиозные объединения не выполняют функций государственных органов, а их вероисповедная принадлежность не может служить основанием для материальной и иной поддержки со стороны государства.

Наиболее последовательно сепарационная модель государственно-вероисповедных отношений реализована в законодательстве и правоприменительной практике США, а на европейском континенте — во Франции, ее формирование в каждой из этих стран шло особым историческим путем.

США изначально складывались как поликонфессиональное государство. Большая часть первых европейских переселенцев принадлежала к радикальным протестантским течениям, отличавшимся крайней вероисповедной нетерпимостью. Согласно Первой поправке Конституции США, принятой 15 декабря 1791 г., Конгресс не должен издавать законы, устанавливающие какую-либо религию или запрещающие ее свободное исповедание. Введение Первой поправки предполагало не столько исключение введения какого-либо государственного вероисповедания на федеральном уровне, сколько невмешательство федеральных властей в право учреждать официальные церкви на уровне штатов: до 1830 г. статусом официального вероисповедания обладала, в частности, Унитарианская церковь в штате Массачусетс. Лишь в 1947 г. Верховный суд США распространил действие Первой поправки на законодательную деятельность штатов. Идея религиозной свободы в условиях нараставшего конфессионального и этнического плюрализма в колониях Нового Света служила цели объединения и независимости от Англии.

Религиозные объединения в США рассматриваются и регистрируются и качестве некоммерческих корпораций (non-profit corporations) согласно правовым актам того или иного штата. Для получения налоговых льгот они предоставляют полную информацию в соответствии со специальной формой, разработанной Службой налогов и сборов Министерства финансов США.

Во Франции сепарационная модель государственно-вероисповедных отношений в значительной мере сложилась в результате антицерковной борьбы, начало которой положила Великая французская революция 1789-1794 гг. Государственная католическая церковь просуществовала до принятия Закона от 9 декабря 1905 г. «Об отделении церкви от государства», положения которого впоследствии приобрели конституционный характер. Конституция Пятой республики 1958 г. в ст. 2 подтвердила светский характер государства, продекларировав религиозную свободу. Согласно Закону об отделении церкви от государства 1905 г. Французская республика не признает и не субсидирует никакой церкви и не оплачивает ее служителей. При этом в бюджетах государства и местных коллективов могут быть сохранены расходы на духовную службу, призванные обеспечить свободу религиозных отправлений в публичных учреждениях — школах, приютах, тюрьмах и т.д.

Сепарационная модель декларирует осуществление либерального стандарта религиозной свободы. Однако реальные преимущества зачастую получают те структуры, которые располагают наибольшими финансовыми и организационными возможностями. Традиционные религии, как правило, теряют конкурентоспособность под давлением неорелигиозных течений. Государство, провозгласившее религиозную индифферентность, в результате нередко оказывается во власти идеологем, приобретающих квазирелигиозный характер, выпадая из русла цивилизационного развития, теряя или распыляя национальную идею. Безразличие со стороны государства ко всем религиям может привести к серьезным коллизиям.

В конституционном государстве общество деидеологизировано, однако это не означает, что оно не исповедует никаких идей и взглядов. Ему чужд лишь идеологический монополизм. По утверждению О.Е. Кутафина, положения ст. 13 Конституции РФ, гласящие, что «никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной», сформулированы не вполне корректно, поскольку у государства не может не быть общенациональной идеи, вокруг которой должно было бы консолидироваться все общество. Процесс деидеологизации нельзя понимать упрощенно. Стремление освободиться от идеологии религиозной или светской есть тоже идеология, и она может привести к отрицательным последствиям — разобщенности и даже конфронтации людей, их борьбе между собой. Государственная идеология должна быть определенным консенсусом различных видов мировоззрений, существующих в обществе.

Однако превращение единой общественной идеологии, которая признается большинством населения, в государственную идеологию, как предлагает Ю.Б. Власова⁸Власова Ю.Б. Взаимодействие права и идеологии в современных условиях (на материалах Российской Федерации): Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 6., означало бы возвращение к тоталитаризму. В то же время этот набор может стать основой для формирования так называемой национальной идеи. Национальная идея, представляющая концентрированное выражение самобытности народа, мощный интегратор, способный консолидировать народ в единую социальную целостность, играет важную созидательную роль в становлении самосознания народа, воплощая в себе его национальное своеобразие⁹Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М., 2008. С. 381..

Объективная оценка реализации права на свободу совести должна базироваться на многофакторном анализе, учитывающем и особенности общества, и правовой статус религиозных объединений, и меру личных прав и свобод, закрепленную в законодательстве, а не ограничиваться каким-то одним показателем. Построение системы взаимоотношений государства и религиозных объединений с учетом мирового и отечественного историко-правового опыта дает возможность выявить общее и особенное в религиозной сфере, выработать способы и средства разрешения сложных проблем, связанных с реализацией оптимальной национальной концепции религиозной безопасности, применить опыт разрешения правовых коллизий в конфессиональной сфере.

Опыт правового регулирования государственно-конфессиональных отношений свидетельствует о том, что отделение религии от государства не может носить абсолютный характер, так как религия посредством формируемых ею аксиологических ориентиров выступает в качестве важнейшего системообразующего фактора. Вероисповедания вследствие их догматических и культовых особенностей, в зависимости от социальной среды обладают неодинаковым потенциалом социального воздействия.

Институциональные вероисповедания могут сдерживать силы социального произвола и коррупции, препятствовать маргинализации низших социальных слоев, аккумулировать правозащитные инициативы, обеспечивать историческую преемственность. Партнерство государственных и религиозных институтов в рамках закона наряду с использованием государством духовного авторитета и социального ресурса вероисповедных сообществ дает возможность включить религиозные потребности людей в процессы стабилизации социально-политической жизни и нейтрализации в ней деструктивных, в том числе направленных на террор, тенденций.