Публично-правовые основы ограничения права на самозащиту гражданских прав и свобод человека и гражданина

В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Это положение в полной мере соответствует общепризнанным международным нормам, закрепленным в ст. 29 Всеобщей декларации прав человека. Согласно Всеобщей декларации при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.

Вопросы сочетания реализации прав и свобод и обеспечения безопасности личности и государства в последнее время находятся в поле зрения политических структур российского государства. Как следует из решений Научного совета при Совете безопасности РФ, «проблема обеспечения безопасности личности является одной из ключевых в социально-политической обстановке Российской Федерации и должна явиться одной из основных составляющих политики возрождения России».

Задача обеспечения прав и свобод граждан приобретает особое значение в период действия особых правовых режимов — при возникновении различных ситуаций чрезвычайного характера, когда нормальное функционирование общества и государства вследствие тех или иных причин становится невозможным. В этих ситуациях конституции часто предусматривают возможность ограничения тех или иных прав и свобод при чрезвычайных обстоятельствах. В числе таких обстоятельств могут быть агрессия иностранного государства, непосредственная угроза жизни и безопасности граждан или конституционному строю государства.

Определение агрессии было дано в Резолюции, принятой XXIX сессией Генеральной Ассамблеи ООН 14 декабря 1974 г. Исходя из нее агрессией против Российской Федерации может быть признано применение иностранным государством (группой государств) вооруженной силы против суверенитета, политической независимости, целостности и неприкосновенности ее территории. В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права к таким действиям отнесены:

вторжение (нападение) вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию России, любая военная оккупация ее территории, а также любая аннексия с применением вооруженной силы на территории России;
применение иностранным государством (группой государств) любого оружия против России;
нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы Российской Федерации или другие войска, предусмотренные федеральным законом;
блокада портов или берегов Российской Федерации вооруженными силами иностранного государства (группы государств);
засылка иностранным государством на территорию Российской Федерации вооруженных банд, групп, регулярных сил или наемников в целях применения против Российской Федерации вооруженной силы;
применение иностранным государством (группой государств) вооруженной силы против суверенитета, политической независимости, целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации каким-либо другим образом, не совместимым с общепризнанными принципами и нормами международного права.

Кроме того, в качестве основания для введения военного положения может рассматриваться также непосредственная угроза агрессии. Это предусмотрено конституционным законодательством ряда государств, которое вместе с тем не содержит исчерпывающего понятия такой угрозы, оставляя решение данного вопроса на усмотрение органов государственной власти, правомочных ввести военное положение в стране или в ее отдельных местностях.

Наряду с особым военным режимом, национальным законодательством предусмотрены иные особые (чрезвычайные) правовые режимы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, учреждений, предприятий и организаций.

Зарубежный опыт свидетельствует о многообразии подходов к законодательному определению оснований введения военного положения. В частности, современное законодательство некоторых государств Восточной Европы (Албания, Болгария) предусматривает в качестве особого основания введения военного положения необходимость выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров, что прямо не предусматривается законодательством России. В этой связи высказываются мнения о том, что определенным общим ориентиром для введения режима военного положения может стать проект Кодекса преступлений против мира и безопасности человечества. В нем под угрозой агрессии понимаются заявления, сообщения, демонстрация силы или любые иные меры, которые дают правительству какого-либо государства веские основания полагать, что серьезно рассматривается возможность агрессии против этого государства.

Из анализа зарубежной практики следует, что ограничения прав и свобод в период чрезвычайного или военного положения, как правило: а) не распространяются на основные права граждан; б) носят ограниченный по объему и времени действия характер; в) применяются только на основании соответствующего законодательного акта.

Такие нормы получили свое закрепление в Конституции России. Согласно ч. 3 ст. 56 Конституции РФ не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46-54 Конституции Российской Федерации. Даже при введении особых режимов управления, чрезвычайного или военного положения основные неотъемлемые права человека, такие как право на жизнь, достоинство личности, равноправие и отсутствие дискриминации, неприкосновенность частной жизни, право на личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, свободу совести, свободу вероисповедания, свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности, право на жилище, право на судебную защиту прав и свобод и т.д., должны непременно соблюдаться.

Однако, как следует из текста ч. 3 ст. 56 Конституции РФ, в ней в числе не подлежащих ограничению не предусмотрено установленное ч. 2 ст. 45 Конституции РФ право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.

Следовательно, самозащита гражданских прав и свобод может быть ограничена в условиях военного и чрезвычайного положения. Это, на наш взгляд, является существенным пробелом в конституционном законодательстве, закрепляющим механизм защиты основных прав свобод РФ, поскольку законодательство прямо предусматривает запрещение и ограничение ряда способов ее осуществления, что соответствует формулировке этого конституционного права осуществлять самозащиту прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом. В условиях военного и чрезвычайного положений, когда нарушается нормальный механизм функционирования органов государственной власти и местного самоуправления и возникает чрезвычайная обстановка не только для государства, но и для человека, возможность осуществления лицом самозащиты своих прав и свобод приобретает для него особое значение и может являться условием для его существования. Отдельные способы самозащиты прав и свобод человека и гражданина могут быть ограничены на основании закона, что вытекает из положений ч. 2 ст. 45 Конституции РФ, но в целом возможность ограничения самостоятельной защиты в особых условиях управления при чрезвычайных ситуациях недопустима. Так, например, в ст. 11 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» и в ст. 7 Федерального конституционного закона «О военном положении» содержится запрещение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций.

Как справедливо отмечает на основе анализа международной практики ограничения прав человека (в том числе в условиях военного и чрезвычайного положения) известный венгерский политолог и юрист А. Шайо, подобные ограничения, несмотря на их объективную необходимость, должны быть разумными и соразмерными, а связанная с этим нагрузка не должна являться «чрезмерной»¹См.: Шайо А. Самоограничение власти: (Краткий курс конституционализма). М., 2001. С. 282-283..

Например, свобода передвижения, выбора места пребывания и жительства является существенным элементом свободы личности, условием профессионального и духовного развития человека. Российская Федерация, конституционно определенная как социальное государство, должна проводить политику, обеспечивающую такое развитие.

Право свободного выбора места жительства принадлежит гражданину от рождения и, как и другие основные права и свободы, является неотчуждаемым (ч. 2 ст. 17 Конституции Российской Федерации; ст. 150 Гражданского кодекса Российской Федерации). Вместе с тем это право не носит абсолютного характера и подлежит правовому регулированию с учетом того, что его осуществление может привести к нарушению прав и свобод других лиц, что недопустимо в силу ч. 3 ст. 17 Конституции РФ.

Следовательно, реализация названного права может сопровождаться введением обоснованных ограничений. Правовой режим ограничений права на выбор места жительства может вводиться только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации). Аналогичные положения содержат нормы международного права. Так, в ч. 3 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах закреплено, что право на свободное передвижение и свобода выбора места жительства не Могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в Пакте иными правами.

Общим требованием Конституции Российской Федерации и международно-правовых норм является положение о том, что ограничения права на свободный выбор места жительства могут быть установлены только законом. Конституция Российской Федерации конкретизирует это требование указанием на то, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом.

Ограничения прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в процессе осуществления этих прав связаны с необходимостью поиска равновесия между общественными и частными интересами и зависят от ряда социально-экономических факторов.

Отсюда следует, что закрепленный в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ принцип возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина содержит требование разумной достаточности применяемых мер, которые могут осуществляться только в той степени, в какой этого требует острота положения. При этом должно соблюдаться условие, что такие меры не являются несовместимыми с обязательствами Российской Федерации по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения. Они также не должны затрагивать прав и свобод, перечисленных в ч. 3 ст. 56 Конституции, которые не могут ограничиваться ни при каких обстоятельствах, в том числе в условиях чрезвычайного и военного положения.

Конституция Российской Федерации гарантировала работникам, а также их трудовым коллективам право на индивидуальные и коллективные трудовые споры, включая право на забастовку (ч. 4 ст. 37). Однако его осуществление не должно нарушать права и свободы других лиц и может быть ограничено федеральным законом на основе положений ч. 3 ст. 17 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Исходя из этого ограничение права на забастовку допустимо лишь для тех категорий работников, в отношении которых с учетом характера их деятельности и возможных последствий прекращения ими работы необходимость запрета на проведение забастовки прямо вытекает из названных выше положений Конституции. Ограничение права на забастовку большего круга работников, чем это необходимо для достижения целей, названных в ч. 3 ст. 17 и ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, является неправомерным.

Исследование оснований ограничения прав и свобод требует уяснения значения самого термина «ограничить». В буквальном смысле он означает — «стеснить определенными условиями, поставить в какие-нибудь рамки, границы». Способы ограничения прав и свобод человека и гражданина могут быть различными: 1) запрет на определенный вариант реализации права или свободы, т.е. установление границ поведения; 2) запрет на реализацию прав и свобод в целом; 3) вмешательство в права или свободы уполномоченных государственных органов; 4) обязанность; 5) ответственность.

Природа конституционных ограничений кроется в признании прав человека естественными, с одной стороны, и признании роли государства как основного гаранта этих прав и одновременно основной угрозы этим правам — с другой²См.: Новиков М.В. Сущность конституционных ограничений правового статуса личности // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 9. С. 33.. Цель ограничений — достижение компромисса между интересами человека и интересами других лиц общества и государства. Всякое конституционное ограничение, применяемое к индивидуальной свободе, предполагает, что оно обусловлено возможностью столкновения ценностей, подлежащих защите, а потому такое ограничение признается правом. Ограничение направлено на достижение сбалансированных отношений сталкивающихся конституционно-правовых ценностей. При этом справедливо отмечено, чтобы не допустить нарушения баланса интересов различных членов социума, в нем должен существовать механизм, позволяющий взаимно ограничивать свободу индивидов с целью исключения доминирования одной из них.

С принятием Конституции РФ основания введения военного и чрезвычайного положений были строго разграничены. Как следует из ст. 87-88 Конституции РФ, военное положение может быть введено Президентом РФ на территории страны или в отдельных ее местностях только при угрозе национальной безопасности исключительно внешнего характера, тогда как чрезвычайное положение может быть им введено в силу причин внутреннего характера. Вместе с тем специальные конституционные законы, которые должны определять основания введения военного и чрезвычайного положений и их режимы, не принимались в течение довольно длительного времени. Пристальное внимание общественности к их разработке во многом было обусловлено стремлением обеспечить согласованность их норм с международно-правовыми стандартами, особенно по вопросам правового станса личности в условиях военного и чрезвычайного положения.

Согласно ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона «О военном положении» под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. Чрезвычайное положение определяется как вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации³Пчелинцев С.В. О пределах возможных ограничений прав и свобод граждан в условиях действия особых правовых режимов // Современное право. 2003. № 10. С. 135..

Не случайно в литературе одним из наиболее характерных признаков военного положения признается именно применение комплекса ограничений прав населения. С другой стороны, как отмечается, «не вызывало сомнений то, что объем возможных ограничений прав и свобод граждан во время военного положения не может быть безграничным, а но аналогии с режимом чрезвычайного положения непременно должен иметь конкретные пределы, устанавливаемые законодательством». В этой связи в литературе принципиально не получила поддержки точка зрения «о возможности ограничения прав и свобод граждан в условиях военного положения в еще большем объеме, чем в условиях чрезвычайного положения»⁴Коротков А.П.. Соковых Ю.Ю. Правовые средства управления кризисными ситуациями: сравнительный анализ международно-правового и внутригосударственного регулирования // Государство и право. 1997. № 10. С. 70..

Оптимальной представляется высказанная в период обсуждения законопроекта Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» позиция Г.В. Васильевой, что «по аналогии с нормами о режиме чрезвычайного положения в условиях военного положения не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46-54 Конституции, поскольку именно эти права не могут быть ограничены в силу ч. 3 ст. 56 Конституции даже в условиях введения чрезвычайного положения».

Аналогичной точки зрения придерживаются также С.А. Авакьян, Е.К. Глушко и ряд других авторов. Так, но мнению В.И. Чиркина, в условиях военного положения отдельные конституционные права и свободы (свобода собраний, демонстраций, печати и др.) могут быть ограничены, но только в той мере и на такой период времени, в каких это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Преобладающей и наиболее обоснованной в период обсуждения законопроекта была позиция, согласно которой в условиях военною положения могут быть предусмотрены ограничения отдельных прав граждан, которые (как и в период чрезвычайного положения) допускаются только в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, не могут затрагивать основополагающих прав и свобод и должны согласовываться с требованиями ст. 55 и 56 Конституции РФ.

Правовое положение граждан и других лиц в период военного положения имеет свои характерные черты и специфические особенности. Они заключаются в том, что в соответствии с Законом «О военном положении» (ст. 7, 11-12, 18) органами, обеспечивающими режим военного положения, по основаниям, установленным федеральным законодательством, и в пределах предоставленных им полномочий могут быть ограничены отдельные права и свободы граждан и других лиц. При этом временные ограничения отдельных прав граждан на период чрезвычайного положения и в условиях военного положения во многом совпадают, но не полностью тождественны, о чем свидетельствует сопоставление соответствующих норм законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении».

Во-первых, Законом «О чрезвычайном положении» (ст. 11) и Законом «О военном положении» (ст. 7-8) определены временные ограничения, которые применяются во всех случаях, независимо от оснований введения чрезвычайного или военного положения, а именно:

введение и обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное или военное положение, и выезда с нее, а также установление ограничений на свободу передвижения;
запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;
запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;
ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра.

Во-вторых, Законом «О чрезвычайном положении» (ст. 12) и Законом «О военном положении» (ст. 7) установлены меры, которые применяются лишь при введении чрезвычайного положения в связи с попытками насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженным мятежом, массовыми беспорядками, террористическими актами, блокированием или захватом особо важных объектов или отдельных местностей, подготовкой и деятельностью незаконных вооруженных формирований, межнациональными, межконфессиональными и региональными конфликтами, сопровождающимися насильственными действиями, а при введении военного положения — независимо от оснований. К таким мерам, в частности, относятся:

установление запретов на нахождение граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток (введение комендантского часа);
ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические и иные сильнодействующие вещества, спиртных напитков;
временное изъятие у граждан оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ;
проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств.

В-третьих. Законом «О чрезвычайном положении» (ст. 12) закреплены меры, которые могут применяться исключительно при введении чрезвычайного положения в связи с попытками насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации и др., но не применяются в условиях военного положения, а именно:

выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств — за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке;
продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения.

В-четвертых, Законом «О чрезвычайном положении» (ст. 13) и Законом «О военном положении» (ст. 7) установлены меры, которые применяются при введении чрезвычайного положения в связи с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, чрезвычайными экологическими ситуациями, требующими проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ, а при введении военного положения — независимо от оснований. К ним, в частности, относится мобилизация (привлечение) трудоспособного населения (граждан) к выполнению аварийно-спасательных работ: работ для нужд обороны, по ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлению поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями.

В-пятых, Законом «О чрезвычайном положении» (ст. 13) перечислены меры, которые применяются исключительно при введении чрезвычайного положения в связи с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, но не могут применяться в условиях военного положения:

временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;
введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий;
отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей.

Вместе с тем в силу ст. 15 (ч. 2), 17 (ч. 3), 19 (ч. 1 и 2) и 55 (ч. 1 и 3) Конституции Российской Федерации и исходя из общеправового принципа справедливости защита права собственности и иных вещных прав должна осуществляться на основе соразмерности и пропорциональности. При этом должен быть обеспечен баланс прав и законных интересов всех участников гражданского оборота — собственников, кредиторов, должников. Возможные ограничения на основе законов прав владения, пользования и распоряжения имуществом, свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров должны отвечать требованиям справедливости и быть адекватными, пропорциональными и соразмерными. Они должны носить общий и абстрактный характер, не иметь обратной силы и не затрагивать существо данных конституционных нрав, т.е. не ограничивать пределы и возможности применения соответствующих конституционных норм. Сама же возможность ограничений и их характер должны обусловливаться необходимостью защиты конституционно значимых ценностей, в числе которых основы конституционного строя, нравственность, здоровье, права и законные интересы других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства.

К конституционно защищаемым ценностям также относятся достойная жизнь и свободное развитие человека, обеспечение которых составляет обязанность государства, что следует из ст. 7 Конституции Российской Федерации, и право каждого на жилище, предусмотренное ст. 40 Конституции РФ. Более того, принимаемые в этой связи меры с учетом международно-правовых норм не должны повлечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения исключительно по признаку пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим обстоятельствам.

Отдельные положения о возможных ограничениях прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного и военного положения закреплены и в некоторых других федеральных законах, что свидетельствует о наличии у законодателя единых подходов к решению проблемы установления ограничения прав и свобод публично-правового характера. В частности, в ст. 4 Трудового кодекса РФ установлено, что не является принудительным трудом работа, выполняемая в случаях объявления чрезвычайного или военного положения. В ст. 51 и 93 Земельного кодекса РФ указано, что во время чрезвычайного или военного положения допускается временное изъятие земельного участка у собственника с возмещением ему причиненных убытков и выдачей документа о реквизиции земельных участков для нужд обороны и безопасности.

Таким образом, ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина — это установленные в законодательстве пределы реализации лицом прав и свобод, которые заключаются в запретах на осуществление отдельных категорий прав, возложение обязанности действовать определенным образом и ответственности в случае несоблюдения требований закона, существование которых необходимо для обеспечения баланса между интересами личности, общества и государства. Отдельные способы самозащиты (право на забастовку, проведение собраний, митингов, пикетирований, шествий) наряду с другими конституционными правами могут быть ограничены в осуществлении в условиях особых правовых режимов, определенных в законодательстве РФ о чрезвычайном и военном положении. Данное ограничение является временной мерой и применяется исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации. В случае посягательства на жизнь, здоровье, неприкосновенность жилища каждый вправе защищать себя способами, не запрещенными законом, в том числе и такими способами самозащиты гражданских прав, как право на необходимую оборону и на действия в состоянии крайней необходимости, которые в условиях чрезвычайного и военного положения лицо вправе использовать, так как законом данные способы самозащиты не ограничены. Однако отсутствие прямого указания в законе на недопустимость ограничения предусмотренного ч. 2 ст. 45 Конституции РФ права на самозащиту во многом ограничивает возможность его осуществления и дает основания для его ограничения.

В этой связи представляется важным дополнить ч. 3 ст. 56 Конституции РФ и отнести к числу не подлежащих ограничению в условиях особых режимов ч. 2 ст. 45 Конституции РФ. Необходимо также дополнить федеральные конституционные законы «О военном положении» и «О чрезвычайном положении» и указать в них в числе не подлежащих ограничению прав и свобод право на самозащиту, предусмотренное ч. 2 ст. 45 Конституции РФ, устранив пробел в его законодательном гарантировании.