Развитие советского права в 1964-1985 гг.
Правотворческая деятельность в период развитого социализма характеризовалась следующими основными моментами.
1. Правотворческая деятельность осуществлялась по преимуществу в форме указов Президиума Верховного Совета СССР и нормативных правовых актов Совета министров СССР (так, в 1978 г. было принято 505 нормативных правовых актов, в том числе: 10 законов, 35 указов Президиума Верховного Совета СССР, 216 постановлений и 244 распоряжения Совета министров СССР).
2. К концу 1970-х годов была завершена работа по кодификации основных отраслей права (всего было принято 15 Основ общесоюзного законодательства, на основе которых в союзных республиках были приняты свои кодексы и законы), что привело к относительной стабильности в нормативно-правовом регулировании общественных отношений.
3. Была возрождена практика всенародных обсуждений важнейших законопроектов (на всенародное обсуждение выносились проекты конституций СССР и РСФСР, проекты кодекса законов о труде, брачно-семейного кодекса, закона о трудовых коллективах).
4. Была проведена работа по систематизации законодательства: (1) предпринималось издание Собрания действующего законодательства СССР, включавшего более 9000 актов (издавалось с грифом «ДСП») и планировалось издание Свода законов СССР (было издано 11 томов); (2) проводилась работа по подготовке и изданию Свода законов РСФСР (в 1984-1986 гг. было издано восемь томов СЗ РСФСР); (3) было подготовлено Хронологическое собрание законодательства РСФСР, а на его базе — Систематическое собрание законодательства РСФСР.
5. Внедрялись плановые начала в законотворческую деятельность высших органов государственной власти и управления СССР: (1) ЦК КПСС, Президиум Верховного Совета СССР и Совет министров СССР утвердили План приведения законодательства СССР в соответствие с Конституцией СССР; (2) также был утвержден План подготовки законодательных актов СССР и постановлений Правительства СССР на 1983—1985 гг.
Гражданское право. Совершенствование норм гражданского права обусловливалось поиском оптимальных путей создания хозяйственного механизма, обеспечивающего деятельность народного хозяйства.
Для преодоления устаревших методов управления экономикой сентябрьский (1965) Пленум ЦК КПСС принял решение о проведении экономической реформы в стране. Задачи реформы сводились к обеспечению сочетания централизованного планирования с хозяйственной инициативой предприятий и усилением экономического стимулирования производства, развитию постоянных прямых связей между предприятиями-изготовителями и предприятиями- потребителями.
С учетом этих задач 4 октября 1965 г. Совет министров СССР утвердил Положение о социалистическом государственном производственном предприятии (его действие было также распространено на научно-исследовательские, проектно-конструкторские институты, театрально-зрелищные предприятия). Положение расширяло права предприятия во всех основных сферах их хозяйственной деятельности — планировании, капитальном строительстве, реализации продукции и приобретении материальных ценностей, заработной платы и финансов. Вышестоящие организации утверждали предприятиям лишь исчерпывающий перечень титановых показателей.
В целях усиления значения прибыли в экономическом стимулировании предприятий и повышения материальной заинтересованности коллективов в достижении высоких производственных показателей на предприятиях образовывались фонды материального поощрения, социально-культурных мероприятий и развития производства. Распоряжение этими фондами осуществлял директор совместно с профсоюзной организацией и под контролем всего коллектива предприятия.
И после этого неоднократно предпринимались дополнительные меры по расширению прав предприятий, развитию хозрасчета и усилению экономических стимулов, но все ограничивалось полумерами, не обеспечивающими эффективной деятельности предприятий и народного хозяйства СССР в целом (самостоятельность предприятий не укладывалась в административно-хозяйственную систему управления).
В целях преодоления негативных моментов в экономике на основании постановления ЦК КПСС и Совета министров СССР от 14 июля 1983 г. «О дополнительных мерах по расширению прав производственных объединений (предприятий) промышленности в планировании и хозяйственной деятельности и по усилению их ответственности за результаты работы» начался эксперимент, который заключался в максимальном предоставлении производственным объединениям (предприятиям) прав в планировании и хозяйственной деятельности. Итоги этого эксперимента через два года были положены в основу очередной экономической реформы, проводимой уже в период перестройки.
Важным событием в области гражданского права было принятие Верховным Советом СССР 24 июля 1981 г. Основ машинного законодательства Союза ССР и союзных республик, на базе которых Верховный Совет РСФСР 24 июня 1983 г. принял Жилищный кодекс
РСФСР. Тем самым впервые на уровне законов получили летальное правовое регулирование отношения, связанные с реализацией конституционного права граждан СССР на жилище.
Жилищный кодекс РСФСР закрепил демократический порядок получения гражданами жилища бесплатно, за счет общественных фондов потребления. Все граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, могли беспрепятственно встать на учет по месту жительства в исполкоме местного Совета, а также по месту работы на предприятии, в учреждении или организации.
В целях создания надежных гарантий прав граждан на занимаемое ими жилое помещение Жилищный кодекс детально определял права и обязанности нанимателя и членов его семьи, условия сохранения жилого помещения за временно отсутствующими жильцами, условия обмена и поднайма жилых помещений. Также Кодекс устанавливал исчерпывающий перечень оснований выселения граждан из жилых домов государственного и общественного жилого фонда.
Трудовое право. Важным этапом в развитии советского трудового права явилось принятие Верховным Советом СССР 15 июля 1970 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде, на базе которых в декабре 1971 г. был утвержден новый Кодекс законов о труде РСФСР (КЗоТ).
Он состоял из Преамбулы, 24 глав и 256 статей. В него вошли многие нормы ранее действовавшего КЗоТ, но было внесено и много новых норм, направленных на охрану и защиту трудовых прав рабочих и служащих, укрепление трудовой и производственной дисциплины. Так, в целях обеспечения гарантий трудовых прав работников новый КЗоТ: (1) разрешил заключать трудовой договор как в устной, так и в письменной форме; (2) установил обязанность администрации предприятия объявлять работнику под расписку приказ о его принятии на работу; (3) установил, что фактическое допущение работника к работе рассматривается как заключение трудового договора.
КЗоТ более точно определил порядок расторжения трудового договора по инициативе работника: администрация предприятия не мола уволить работника ранее двухнедельного срока со дня подачи заявления об увольнении без его согласия; по истечении этого срока администрация не могла задерживать расчет с работником и отказывать в выдаче трудовой книжки (в противном случае работник мог обратиться с заявлением в суд, по решению которого администрация должна была выплачивать работнику среднюю зарплату за время удержания трудовой книжки).
КЗоТ содержал специальную главу, посвященную регулированию труда женщин, устанавливая для них ряд льгот: ограничивался
труд женщин в ночное время; запрещалось привлекать беременных женщин и женщин, имеющих детей в возрасте до двух лет, к сверхурочным работам и направлять в командировки; матерям, имеющим детей в возрасте до полутора лет, предоставлялся дополнительный отпуск без сохранения зарплаты. Кодекс содержал главу, регулирующую труд молодежи; так, для работающих подростков возрасте до 18 лет предусматривалось сокращение рабочего времени, предоставление отпуска продолжительностью один календарный месяц в летнее время, ежегодные медицинские осмотры и др. Были введены льготы. Для работников, совмещающих работу с обучением: предоставление дополнительного оплачиваемого отпуска, бесплатный проезд к месту нахождения образовательного учреждения и обратно, сокращение рабочего времени.
Можно утверждать, что трудовое законодательство было одной из немногих отраслей, которое не только закрепляло демократические права, но и содержало действенные гарантии их реализации, позволяло гражданину бороться с любыми не основанными на законе решениями администрации предприятий.
Земельное право. Новый этап в развитии земельного права был связан с принятием Верховным Советом СССР 13 декабря 1968 г. Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, в соответствии с которыми Верховный Совет РСФСР 1 июля 1970 г. принял Земельный кодекс РСФСР. Согласно новому Кодексу единый государственный земельный фонд состоял из земель шести категорий: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения; земли государственного лесного фонда; земли государственного водного фонда; земли государственного запаса.
Для каждой категории земель был установлен особый правовой режим, включающий особый порядок предоставления их в пользование, условия землепользования и правовой охраны.
Земельные участки предоставлялись в пользование решениями советов министров союзных республик, советов министров автономных республик, исполкомами местных Советов. Эти же органы принимали решения об изъятии земельных участков для государственных или общественных нужд, а также в случаях неосвоения земельного участка в течение двух лет подряд либо использование его не в соответствии с целевым назначением.
В качестве обязательного условия землепользования Кодекс называл пользование земельным участком в тех целях, для которых он был предоставлен.
Как и прежде, земля предоставлялась колхозам, совхозам, другим предприятиям и организациям и гражданам СССР в бесплатное пользование на срок до 10 лет или бессрочно.
Большое внимание в Кодексе уделено регулированию землепользования граждан, которым земельные участки предоставлялись в двух целях — для получения сельскохозяйственной продукции и индивидуального жилищного строительства.
Таким образом. Земельный кодекс РСФСР последовательно проводил в жизнь социалистические принципы землепользования, исключая возможность возникновения каких-либо частнособственнических отношений.
Колхозное право. Третий Всесоюзный съезд колхозников (ноябрь 1969 г.) принял новый Примерный устав колхоза, который был утвержден постановлением ЦК КПСС и Совета министров СССР от 28 ноября 1969 г. В марте 1980 г. Всесоюзное собрание представителей советов колхозов внесло существенные изменения в Примерный устав колхоза.
Следует выделить следующие основные направления развития в этот период правового положения и деятельности колхозов. Были приняты Примерные правила внутреннего распорядка колхозов, Положение о порядке назначения и выплаты колхозникам пособий по временной нетрудоспособности. В краях, областях и районах РСФСР (как и в других союзных республиках) были созданы соответствующие советы колхозов — для дальнейшего развития колхозной демократии, коллективного обсуждения наиболее важных вопросов жизни и деятельности колхозов и выработки соответствующих рекомендаций колхозам и государственным органам. Колхозы признавались социалистическими сельскохозяйственными предприятиями со всеми правами юридического лица, могли иметь в собственности средства производства: трактора, комбайны, автомашины, иное имущество, необходимое для выполнения уставных задач. Они самостоятельно разрабатывали пятилетний и годовые планы развития своего хозяйства (правда, эти планы должны были формироваться исходя из обязательного условия выполнения государственных плановых заданий по закупкам сельскохозяйственной продукции). Колхозам предоставлялись широкие права по распоряжению полученными доходами: им предоставлялось право иметь основные и оборотные фонды, создавать фонды социального обеспечения, социального страхования, материальной помощи колхозникам и др.; колхозам разрешалось часть продукции реализовывать через систему потребительской кооперации или на колхозных рынках.
Примерный устав колхоза предусматривал предоставление всем членам колхоза выходных дней еженедельно, а в случае производственной необходимости — с перенесением их на более свободное время. Колхозникам, добросовестно работающим в общественном хозяйстве, предоставлялось право на ежегодный оплачиваемый отпуск, который с 1980 г. был установлен на уровне минимального отпуска рабочих и служащих. С 1971 г. на колхозников был распространен порядок исчисления пенсий, установленный для рабочих и служащих, а Законом ССССР от 6 июля 1978 г. «О дальнейшем улучшении пенсионного обеспечения колхозников» были повышены минимальные размеры колхозных пенсий.
Природоохранное право. В конце 1970-х были приняты законы СССР, которыми устанавливался правовой режим использования отдельных природных ресурсов. Этими законами и разработанными на их основе кодексами и законами союзных республик закреплялся комплекс мероприятий, которые должны проводиться природопользователями в целях охраны природных ресурсов, а также предусматривались меры ответственности за нарушение природоохранного законодательства.
10 декабря 1970 г. Верховный Совет СССР принял Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик, в соответствии с которыми 30 июня 1972 г. Верховный Совет РСФСР принял Водный кодекс РСФСР. Согласно Водному кодексу все воды РСФСР признавались собственностью государства. Разрешалось использование вод в следующих целях: для удовлетворения питьевых, бытовых, лечебных, оздоровительных и иных нужд населения; для орошения и обводнения засушливых земель, развития растениеводства и животноводства; для нужд энергетики и промышленности; для судоходства и рыбного хозяйства.
Водопользователи были обязаны рационально использовать водный объект или часть его, заботиться об экономном расходовании воды и принимать меры к полному прекращению сброса в водоемы загрязненных сточных вод, строить и содержать в исправном состоянии очистные сооружения. Предприятия и ведомства должны были осуществлять мероприятия по предупреждению наводнений, затоплений, засоления и заболачивания земель и иных негативных последствий, которые могли возникнуть в процессе водопользования в результате тех или иных воздействий на водный объект.
9 июля 1975 г. Верховный Совет СССР принял Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, в соответствии с которыми 9 июля 1976 г. Верховный Совет РСФСР принял Кодекс о недрах РСФСР.
Законодательством предусматривалось использование недр для геологического изучения; добычи полезных ископаемых; строительства сооружений для подземного хранения нефти, газа, других веществ и материалов; для захоронения вредных веществ и отходов, сброса сточных вод; для иных государственных и общественных нужд. Недра, как правило, предоставлялись в пользование бесплатно. Недропользователи обязывались рационально, комплексно использовать недра в целях удовлетворения потребностей народного хозяйства и населения, в том числе применять эффективные методы добычи основных и сопутствующих полезных ископаемых и не допускать их сверхнормативных потерь.
17 июня 1977 г. Верховный Совет СССР принял Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик, в соответствии с которыми 8 августа 1978 г. Верховный Совет РСФСР принял Лесной кодекс РСФСР.
Согласно Лесному кодексу все леса делились на государственные и колхозные, то есть закрепленные за колхозами вместе с предоставленной им землей. Законодательством разрешалось использование лесов для следующих целей: для промышленной рубки в соответствии с планами экономического и социального развития страны; для ведения охотничье-промыслового хозяйства, охоты, воспроизводства животного мира, заготовки плодов, ягод, грибов и др.; для создания зон отдыха трудящихся.
В процессе лесопользования запрещалось производить рубку леса в неустановленных местах, засорять, захламлять лесные участки сучьями, другими отходами, нарушать пожарную безопасность лесных массивов.
25 июня 1980 г. Верховный Совет СССР принял Закон СССР «Об охране атмосферного воздуха», который закрепил меры по борьбе с загрязнением воздуха. В частности, Закон запрещал проектирование, строительство и ввод в действие предприятий и отдельных цехов без газопылеулавливающих установок, а также выброс загрязняющих веществ в атмосферу сверх установленных нормативов. Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха возлагался на Советы народных депутатов и их исполкомы, Государственный комитет СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды.
25 июня 1980 г. Верховный Совет СССР принял Закон СССР «Об охране и использовании животного мира», который закрепил мероприятия, направленные на охрану, использование и воспроизводство животного мира, оказание помощи животным в случае их заболевания или угрозы гибели, установил порядок ведения учета и кадастра животного мира.
За нарушение природоохранного законодательства виновные лица подлежали привлечению к уголовной, административной, гражданско-правовой и дисциплинарной ответственности.
Семейное право. 30 июля 1969 г. Верховный Совет РСФСР принял новый Кодекс о браке и семье РСФСР.
К наиболее значительным новеллам Кодекса можно отнести:
(1) восстановление равенства правового положения лиц. рожденных в зарегистрированном браке, и внебрачных детей; (2) ликвидацию прочерка в свидетельстве о рождении детей, родившихся вне брака; (3) наряду с добровольным признанием отцовства закрепление возможности установления отцовства в судебном порядке: при этом суд мог принимать во внимание совместное проживание и ведение общего хозяйства матерью ребенка и предполагаемым отцом до рождения ребенка, письма и т.п., в которых имелись сведения о членах семьи, иные доказательства.
Вводилось внесудебный порядок расторжения брака, через органы загса — при наличии взаимного согласия супругов и отсутствии несовершеннолетних детей, а также по заявлению одного из супругов, если другой супруг осужден к лишению свободы на срок более трех лет, признан в установленном порядке недееспособным либо безвестно отсутствующим.
Устанавливала порядок признания брака недействительным: если при его заключении были нарушены условия вступления в брак — при отсутствии взаимного согласия, с нарушением условия о брачном возрасте или принципа единобрачия; если заключался фиктивно, без цели создания семьи.
Вносились изменения в институт усыновления.
Административное право. 23 октября 1980 г. Верховный Совет СССР принял первый советский кодифицированный акт в области административной ответственности — Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, в соответствии с которыми 20 июня 1984 г. Верховный Совет РСФСР принял Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (состоял из 5 разделов, 31 главы и 307 статей).
Согласно Кодексу административным правонарушением (проступком) признавалось противоправное виновное деяние, за которое законодательством предусматривалась административная ответственность. Советское государство придерживалось достаточно демократического подхода к трактовке оснований административной ответственности и порядка ее применения, а именно:
- административным проступком признавалось только виновное деяние (в форме умысла или неосторожности); при отсутствии вины противоправное деяние не считалось правонарушением;
- административный проступок выражался в нарушении конкретного запрета, установленного законодательством; действие, законом прямо не признаваемое административным проступком, не могло влечь административной ответственности.
Кодекс исчерпывающим образом определял перечень органов и должностных лиц, управомоченных разрешать дела об административных проступках и налагать административные взыскания: административные комиссии при исполкомах местных Советов народных депутатов, районные (городские) комиссии по делам несовершеннолетних, народные судьи, органы внутренних дел, органы государственных инспекций, другие уполномоченные органы и должностные лица.
Кодекс закреплял систему процессуальных гарантий защиты прав лица, привлекаемого к административной ответственности, в том числе: право вносить объяснения и замечания в протокол об административном проступке, право знакомиться со всеми материалами дела, право заявлять ходатайства о проведении дополнительных проверок и вызове свидетелей, право пользоваться услугами адвокатов и др.
Субъектами административной ответственности признавались граждане СССР, лица без гражданства, иностранные граждане, а также должностные лица. К административной ответственности привлекались лица, достигшие к моменту совершения проступка 16-летнего возраста.
За совершение административных правонарушений Кодекс устанавливал следующие взыскания: предупреждение; штраф; возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; конфискацию предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного правонарушителю (право управления транспортным средством, право на охоту); исправительные работы на срок до двух месяцев; административный арест на срок до 15 суток.
В 1969 г. был принят общесоюзный кодифицированный законодательный акт в области исполнения наказания — Основы исправительно-трудового законодательства Союза ССР и союзных республик.
18 декабря 1970 г. был утвержден Исправительно-трудовой кодекс РСФСР:
- устанавливал, что исполнение наказания не должно иметь целью причинение физических страданий или унижение человеческого достоинства;
- регулировал только исполнение наказаний в виде лишений свободы, исправительно-трудовых работ, ссылки, высылки и (с 1977 г.) условного осуждения и условного освобождения с обязательным привлечением к труду;
- учреждения, исполнявшие наказание в виде лишения свободы: исправительно-трудовые колонии (общего, усиленного, строгого и особого режимов), тюрьмы воспитательно-трудовые колонии (общего и усиленного режимов); с 1977 г. появился новый вид колоний — колонии-поселения для лиц, совершивших преступления по неосторожности, осужденных к лишению свободы на срок не свыше пяти лет;
- устанавливал, что каждый осужденный обязан трудиться; предусматривалось, что оплата труда осужденных осуществляется, как и во всем народном хозяйстве, в соответствии с его количеством и качеством по нормам и расценкам, существующим в соответствующих отраслях народного хозяйства, но с учетом частичного возмещения ими расходов по содержанию исправительно-трудовых учреждений .