Перестройка государственного аппарата в годы войны
Конституция СССР 1936 г. не предусматривала порядка осуществления государственной власти в период чрезвычайных положений и в условиях военного времени, не была закреплена и структура таких органов.
Однако у руководителей Советского государства имелся опыт функционирования органов советской власти в условиях Гражданской войны и иностранной военной интервенции. Этот опыт предполагал сужение поля деятельности конституционных органов государственной власти и широкие полномочия чрезвычайных органов власти.
Конституционные органы государственной власти. Верховный Совет СССР, его Президиум, СНК СССР и наркоматы, местные Советы продолжали действовать. Верховный Совет СССР в годы войны собирался только три раза (хотя по Конституции его сессии должны были созываться два раза в год) — в июне 1942 г., в январе- феврале 1944 г., в апреле 1945 г. На этих сессиях утверждались бюджеты СССР, был ратифицирован договор между СССР и Великобританией, 1 февраля 1944 г. был принят Закон о расширении прав союзных республик (они получили право создавать свои наркоматы обороны, наркомат иностранных дел, вступать в сношения с иностранными государствами и заключать международные соглашения).
Президиум Верховного Совета СССР издавал указы по вопросам военного положения, уголовного, гражданского, семейного и процессуального законодательства, о назначении и освобождении от должностей наркомов и их заместителей; по вопросам награждения военнослужащих и работников тыла орденами и медалями (за годы войны было произведено 35 млн. 234 000 тыс. награждений).
СНК СССР объединял и направлял работу наркоматов, СНК союзных республик на решение задач, связанных с обороной страны, эвакуацией и размещением предприятий на востоке страны, распределял материально-технические ресурсы между отраслями народного хозяйства и др.
I июля 1941 г. СНК СССР принял постановление «О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времени». Позднее это постановление было распространено на народных комиссаров РСФСР и УССР. Расширение прав наркомов создало условия для более оперативного руководства военным производством.
В системе наркоматов произошли незначительные изменения, связанные с ростом числа оборонных наркоматов и укреплением государственных органов, в чьем ведении находились вопросы обеспечения государственной безопасности.
Еще до начала войны был создан Наркомат авиационной промышленности. В сентябре 1941 г. Президиум Верховного Совета СССР образовал Наркомат танковой промышленности, в ноябре 1941 г. Наркомат общего машиностроения был преобразован в Наркомат минометного вооружения.
1 февраля 1944 г. наркоматы обороны и иностранных дел были преобразованы из общесоюзных в союзно-республиканские.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 20 июня 1941 г. наркоматы внутренних дел СССР и государственной безопасности СССР были объединены в единый Наркомат внутренних дел СССР.
После коренного перелома в ходе Великой Отечественной войны была произведена очередная реорганизация НКВД СССР. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 апреля 1943 г. был вновь образован Наркомат государственной безопасности СССР.
Местные Советы. В тылу местные Советы продолжали действовать без изменения их компетенции. Однако существенно изменилось направление их деятельности: они занимались размещением и вводом в действие эвакуированных предприятий; размещением, трудоустройством, питанием и медицинским обслуживанием эвакуированного населения; развивали производство товаров народного потребления из местного сырья; оказывали помощь колхозам и совхозам в проведении сельскохозяйственных работ и уборке урожая; проводили мобилизацию трудоспособного населения городов и сельских местностей на сельскохозяйственные работы.
Осуществляя эти задачи, местные Советы не могли действовать в конституционных рамках. К декабрю 1942 г. в тыловых районах оставалось не более 44% депутатов местных Советов, а в освобожденных районах — от 10 до 30%. Поэтому была изменена квота депутатов, наличие которой является обязательным для открытия сессии Совета и принятия правомочных решений. Ранее требовалось наличие 2/3 списочного состава депутатов, в условиях же военного времени сессии местных Советов признавались полномочными при наличии 2/3 депутатов, имеющихся в регионе к моменту созыва сессии. Сельские Советы могли осуществлять свои полномочия при наличии трех—пяти депутатов. Выборы в местные Советы в годы войны не проводились, их полномочия были продлены до конца войны (фактически первые послевоенные выборы в местные Советы состоялись в конце 1948 г.).
Чрезвычайные органы власти. Однако деятельность конституционных органов государственной власти целиком была направлена на решение задач, которые в условиях войны ставились перед всем советским народом чрезвычайными органами власти.
30 июня 1941 г. постановлением Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП(б) и СНК СССР был образован Государственный комитет обороны СССР (ГКО СССР), которому в годы войны была предоставлена вся полнота государственной власти в стране. ГКО СССР принимал постановления, которые обладали высшей юридической силой, присущей законам СССР. Эти постановления подлежали беспрекословному выполнению всеми партийными, советскими, военными органами, наркоматами СССР и союзных республик, исполкомами местных Советов, предприятиями, общественными организациями, должностными лицами и гражданами.
ГКО СССР руководил деятельностью всех наркоматов и ведомств, решал вопросы перестройки экономики и мобилизации людских ресурсов для нужд фронта и народного хозяйства, подготовки кадров для Вооруженных сил, эвакуации предприятий. ГКО СССР разрабатывал и ставил перед Вооруженными силами задачи военно-политического характера и требовал их оперативного и успешного решения.
Действенной формой руководства отдельными предприятиями, наркоматами и действующими армиями являлся институт уполномоченных ГКО СССР.
В городах, расположенных недалеко от линии фронта или осажденных врагом, создавались местные чрезвычайные органы — городские комитеты или штабы обороны. В годы войны было образовано более 60 таких комитетов — в Севастополе, Сталинграде, Туле и др. Часть из них образовывалась постановлением ГКО СССР. Городские комитеты и штабы обороны создавались в составе первого секретаря обкома или горкома партии, председателя местного исполкома, военного коменданта города и начальника управления НКВД. В состав этих комитетов и штабов включались и командующие войсками.
Городские комитеты и штабы обороны обладали всей полнотой власти, предоставленной местным Советам и их исполкомам, а также рядом чрезвычайных полномочий: они имели право объявлять город на осадном положении, вводить комендантский час, руководить строительством оборонительных рубежей, формировать части народного ополчения, осуществлять руководство промышленностью города и др.
Для решения наиболее сложных проблем ГКО СССР образовывал специальные органы.
24 июня 1941 г. были созданы: Совет по эвакуации из прифронтовой полосы запасов продовольствия и промышленных товаров, оборудования и других материальных ценностей, Комитет по учету и распределению рабочей силы при СНК СССР и Совинформбюро.
В декабре 1941 г. был создан Комитет но разгрузке транзитных и других застрявших на дорогах грузов, обеспечения армии и населения топливом. В 1942 г. был создан Главснабуголь, в 1943 г. — Главснабнефть и Главснаблес. Была также создана Чрезвычайная государственная комиссия по установлению и расследованию злодеяний немецко-фашистских захватчиков и их сообщников и причиненного ими ущерба гражданам, колхозам, общественным организациям, государственным предприятиям и учреждениям СССР.
В период войны в системе судебных органов произошли серьезные изменения, связанные с деятельностью военных трибуналов. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении» предусматривал, что в местностях, объявленных на военном положении, военными трибуналами рассматриваются все дела о преступлениях, направленных против обороны, общественного порядка и государственной безопасности. Суду военных трибуналов подлежали все совершившие преступления военнослужащие, а также гражданские лица, совершившие государственные преступления, хищение социалистической собственности, разбой, грабеж, умышленное убийство, уклонение от исполнения всеобщей воинской обязанности, сопротивление представителям власти, незаконное хранение оружия. Также военные власти могли передавать на рассмотрение военных трибуналов дела о спекуляции, злостном хулиганстве и иных преступлениях, наносящих вред обороне, общественному порядку и государственной безопасности. Кроме того, военным трибуналам были подсудны дела о распространении ложных слухов, возбуждающих тревогу среди населения (согласно указу Президиума Верховного Совета СССР от 18 июля 1941 г.), и дела о самовольном уходе рабочих и служащих с предприятий военной промышленности. Военные трибуналы также рассматривали и дела о злодеяниях немецких преступников и их пособников, совершенных на территории СССР.
Военные трибуналы создавались и действовали во всех воинских соединениях: дивизиях, отдельных бригадах, укрепленных районах, военно-морских базах, корпусах, армиях, флотилиях, фронтах и флотах. В советском тылу действовали военные трибуналы гарнизонов и военных округов. В военные трибуналы реорганизовывались линейные суды железнодорожного и водного транспорта; к их подсудности было отнесено рассмотрение дел по фактам аварий и порчи грузов, ненадлежащего выполнения трудовых обязанностей, повлекших за собой перебои в работе транспорта.
Кроме того, на территориях, объявленных на осадном положении, все общие судебные органы или их часть преобразовывались в военные трибуналы. Так, но постановлению Военного совета Западного фронта с 25 октября 1941 г. большинство судов г. Москвы реорганизовывались в военные трибуналы. По мере освобождения территории от врага такие трибуналы вновь становились общими судами и осуществляли правосудие в обычном порядке.
Штаты военных трибуналов фронтов, флотов, округов и армий утверждались совместным приказом Наркомата юстиции СССР, Наркомата обороны СССР или Наркомата военно-морских сил. Члены остальных военных трибуналов назначались председателями военных трибуналов фронтов, флотов и военных округов.
В соответствии с Положением о военных трибуналах в местностях, объявленных на военном положении, и в районах военных действий, утвержденным указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г., военные трибуналы рассматривали дела в составе трех постоянных членов трибунала. В 1943 г. к участию в заседаниях трибуналов были допущены народные заседатели, назначаемые политорганами и командованием соответствующих частей.
Военные трибуналы пользовались в своей деятельности общими для всех судов нормами материального и процессуального права. Но были и некоторые особенности рассмотрения дел военными трибуналами: дела рассматривались по истечении 24 часов после вручения обвинительного заключения; все приговоры (за исключением высшей меры) вступали в законную силу с момента вынесения и немедленно приводились в исполнение; отсутствовал кассационный порядок обжалования вынесенных приговоров. Приговоры военных трибуналов пересматривались только в надзорном порядке.
Дела, не подсудные военным трибуналам, рассматривались в обычном порядке общими судами в соответствии с действующим процессуальным законодательством и Законом о судоустройстве 1938 г.
Прокуратура и милиция. В период Великой Отечественной войны органы прокуратуры не претерпели значительных изменений: основное содержание их деятельности составлял надзор за исполнением постановлений ГКО СССР, директив партии и Правительства СССР. Кроме того, в системе прокуратуры значительно расширилась сеть военных прокуратур.
В самом начале войны военные прокуратуры были созданы на уровне фронтов с подчинением им военных прокуроров армий и соединений, войск НКВД и железнодорожных войск фронтов. В тылу были образованы военные прокуратуры военных округов, которым подчинялись военные прокуратуры гарнизонов, запасных воинских формирований.
После перевода железнодорожного и водного транспорта на военное положение транспортные прокуратуры были преобразованы в военные. В прифронтовой полосе часть районных и областных прокуратур также была преобразована в военные прокуратуры. Руководство военными прокуратурами осуществляли главные военные прокуроры Красной армии и Военно-морского флота, железнодорожного транспорта, морского и речного флота. Общее руководство военными и гражданскими прокурорами осуществлял Генеральный прокурор СССР.
В целях укрепления дисциплины в органах прокуратуры и повышения авторитета ее работников указом Президиума Верховного Совета СССР в сентябре 1943 г. для прокурорско-следственных работников органов прокуратуры были установлены классные чины. Гражданские чипы работников прокуратуры делились на 11 классов. Первый классный чин действительного государственного советника юстиции присваивался Генеральному прокурору СССР указом Президиума Верховного Совета СССР; остальные чины (со второго по одиннадцатый) присваивались приказом Генерального прокурора СССР.
Основное внимание военная прокуратура уделяла надзору за исполнением законодательства военного времени, и в первую очередь постановлений ГКО СССР в армии и флоте, за соблюдением всеми видами транспорта планов перевозки и графика движения грузов, сохранности грузов, а также выявлению лиц, сотрудничавших с оккупантами и совершивших преступления против советских граждан, и преданию их суду военного трибунала.
Гражданские прокуратуры вели борьбу с нарушителями трудовой дисциплины, с самовольным оставлением работниками работы на предприятиях оборонной промышленности, с детской безнадзорностью, с хищениями социалистической собственности, осуществляли надзор за выполнением сроков восстановления эвакуированных заводов, планов поставки боеприпасов и вооружения.
В годы войны аппарат милиции не подвергся существенным изменениям. Высшим органом милиции оставалось Главное управление милиции НКВД СССР. В составе НКВД союзных и автономных республик, краевых и областных управлений НКВД действовали управления милиции, структурными подразделениями которых являлись отделы уголовного розыска, ОБХСС, оперативный, службы и боевой подготовки. политический, паспортно-регистрационный, ГАИ, ОБХСС и секретариат.
В условиях войны органы милиции осуществляли деятельность по охране общественного порядка и борьбе с преступностью с учетом задач военного времени. В соответствии с указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении» милиция оказывала содействие военным властям в привлечении граждан к прудовой повинности, связанной с выполнением оборонных работ, охраняла важнейшие народно-хозяйственные объекты, способствовала проведению автогужевой повинности, осуществляла надзор за правильностью отпуска товаров и продуктов населению. Органы милиции выявляли дезертиров, уклоняющихся от службы в Красной армии. Проживая на нелегальном положении, дезертиры нередко объединялись в преступные сообщества, занимались кражами и грабежами. Милиция активно боролась с хищениями народно-хозяйственных и военных грузов на транспорте, предприятиях и в колхозах, поддерживала общественный порядок во время эвакуации населения, вела учет эвакуированного населения и розыск лиц, с которыми была утрачена родственная связь (были созданы специальные справочные столы). Милиция оказывала помощь органам местной противовоздушной обороны, наблюдала за выполнением населением установленных правил, в том числе за состоянием светомаскировочного режима, принимала участие в ликвидации последствий воздушных нападений, эвакуации людей из очагов поражения, а также в предупреждении и ликвидации паники в общественных местах. Органы милиции принимали меры по укреплению паспортного режима, строгому соблюдению гражданами и должностными лицами правил, установленных Положением о паспортах. Органы милиции принимали непосредственное участие в вооруженной борьбе с немецкими войсками. Директивой НКВД СССР от 7 июля 1941 г. предписывалось личному составу милиции быть готовым к выполнению боевых заданий вместе с Красной армией или самостоятельно, принимать меры по ликвидации диверсионных групп противника. Уже в первые дни войны около 25% сотрудников милиции были призваны в армию. Работники милиции участвовали в обороне Одессы, Севастополя, Киева, Ленинграда, Москвы. В октябре 1941 г. только московская милиция направила на фронт около 5000 своих сотрудников. Сотни работников милиции находились в рядах партизан и подпольщиков.
9 февраля 1943 г. указом Президиума Верховного Совета СССР личному составу милиции были введены специальные звания и погоны.
Необходимо отметить, что в годы войны криминальная обстановка обострилась. В 1942 г. преступность в стране выросла на 22% по сравнению с 1941 г., в 1943 г. — еще на 20%, в 1944 г. — почти на 9%, и только в 1945 г. наметилось снижение уровня преступности.
Отдел по борьбе с бандитизмом Главного управления милиции НКВД ССР был выделен из состава милиции и преобразован в отдел по борьбе с бандитизмом НКВД СССР, на базе которого в 1944 г. было образовано Главное управление НКВД СССР по борьбе с бандитизмом.