История государства и права России

Создание советского государственного аппарата

Слом старого, буржуазного, и создание нового, советского, государственного аппарата начались с первых дней Октябрьской революции. В ходе вооруженного восстания было упразднено Временное правительство, а вскоре Советское государство приступило к ликвидации старых правительственных учреждений в центре и на местах.

Этот процесс был ускорен массовым саботажем буржуазного чиновничества, руководимым партией кадетов и др. Саботаж чиновничества проявлялся в различных формах: в неподчинении советской власти, неявке на работу, уничтожении и умышленном запутывании дел и документов, хищении и др. Буржуазия, явно переоценивая роль бюрократии в обществе, тем самым рассчитывала вызвать недовольство населения и дезорганизовать жизнь в стране.

Советское государство приняло решительные меры по борьбе с контрреволюционным саботажем и немедленному созданию новых, советских органов управления — путем выдвижения коммунистов и наиболее сознательных рабочих, крестьян и солдат в государственные органы. Высшим органом власти в стране являлся Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов (после окончательного объединения их на III съезде Советов). Еще на 1 съезде (в начале июня 1917 г.) было принято решение проводить съезды каждые три месяца.

ВЦИК. В период между Всероссийскими съездами Советов высшим органом государственной власти в стране являлся Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. В конце 1917 — первой половине 1918 г. ВЦИК по своему составу был органом многопартийным. Так, II съезд Советов избрал в состав ВЦИК 108 человек, в том числе 62 большевика, 29 левых эсеров и т.д.

ВЦИК 3-го созыва, избранный на III Всероссийском съезде Советов, состоял из 305 членов и 17 кандидатов в члены ВЦИК.

Компетенция ВЦИК определялась в процессе его работы и позднее была закреплена в Конституции РСФСР 1918 г. В период между Всероссийскими съездами Советов ВЦИК практически решат все вопросы общегосударственного значения, отнесенные к компетенции высших органов власти РСФСР.

В этот период ВЦИК был постоянно действующим органом власти, его структура и порядок работы были утверждены на заседании ВЦИК 2 ноября 1917 г. Заседания ВЦИК могли проводиться как в расширенном (с участием не менее половины всех членов ВЦИК), так и в узком (при наличии не менее 1/4 членов ВЦИК) составе.

Рабочими органами ВЦИК были: Президиум ВЦИК, отделы и комиссии.

Президиум ВЦИК создавался из представителей партий, входящих во ВЦИК. Его персональный состав утверждался на заседаниях ВЦИК. Заседания Президиума созывались два-три раза в неделю. На Президиум возлагались следующие функции: подготовка материалов для заседаний ВЦИК; составление проектов декретов; проведение в жизнь постановлений ВЦИК; руководство работой отделов и комиссий ВЦИК.

Отделы ВЦИК: агитационный; экономический (ликвидирован после образования ВСНХ); казачий; военно-революционный комитет; иногородний (слит с НКВД); отдел по местному самоуправлению (слит с НКВД); отдел по национальному вопросу (слит с Наркоматом по делам национальностей); юридический (слит с Наркоматом юстиции).

ВЦИК и СНК. Во ВЦИК развернулась острая борьба по вопросу о его взаимоотношениях с СНК. Подавляющее большинство проектов декретов СНК вносилось на обсуждение и утверждение ВЦИК. Представители мелкобуржуазных партий, входившие во ВЦИК, настаивали на том, чтобы лишить СНК права издавать декреты и вообще осуществлять какие бы то ни было практические мероприятия без предварительного обсуждения их во ВЦИК. Подобное предложение в тех исторических условиях было направлено на снижение роли советского правительства в управлении страной, на ослабление диктатуры пролетариата.

ВЦИК отверг эти требования. В принятом 4 ноября 1917 г. постановлении он подтвердил решения II Всероссийского съезда Советов об ответственности СНК перед ВЦИК и о подконтрольности СНК ВЦИК и о праве ВЦИК сменять правительство или отдельных его членов. Вместе с тем в этом постановлении подчеркивалось коренная противоположность ВЦИК буржуазному парламенту. Учитывая сложность исторической обстановки и трудность задач, стоящих перед советским правительством, ВЦИК предоставил СНК право издания в неотложных случаях необходимых декретов (то есть СНК были предоставлены законодательные полномочия). Эти положения позднее были закреплены в Конституции 1918 г.

И Всероссийский съезд Советов избрал правительство — СНК («Временное рабочее и крестьянское правительство»), в состав которого входили 13 наркомов. Контроль за деятельностью правительства, а также право сменять правительство или отдельных его членов принадлежали Всероссийскому съезду Советов, а в перерывах между съездами — ВЦИК. Каждый нарком был обязан один раз в неделю отчитываться перед ВЦИК, отвечать на запросы, подписанные не менее чем 15 членами ВЦИК.

Все законодательные акты, а также распоряжения, имеющие крупное общеполитическое значение, СНК был обязан передавать на рассмотрение и утверждение ВЦИК.

Вместе с тем СНК предоставлялось, как мы уже отмечали, право в случаях, не терпящих отлагательства, издавать декреты без предварительного их обсуждения во ВЦИК. а также осуществлять другие необходимые мероприятия в рамках общей программы II Всероссийского съезда Советов.

Заседания СНК проводились почти ежедневно, а иногда два раза в день. О насыщенной деятельности СНК говорят и следующие цифры: за период со дня победы Октябрьской революции и до принятия Конституции РСФСР 1918 г. на заседаниях ВЦИК и его Президиума было принято 109 декретов, постановлений и других актов; за тот же период СНК было принято около 600 декретов, постановлений, обращений к населению и иных правительственных актов (не считая постановлений о назначениях и большинства постановлений о финансовых ассигнованиях).

В целях разгрузки СНК от мелких вопросов начиная с декабря 1917 г. сложилась практика созыва совещания заместителей наркомов. Это совещание, получившее позднее название Малого Совнаркома, постановлением СНК от 23 января 1918 г. было превращено в постоянно действующую комиссию СНК. На заседаниях Малого Совнаркома было рассмотрено значительное количество вопросов (главным образом, о конфискации частнокапиталистических предприятий и финансовых ассигнованиях), решения по которым утверждались СНК без их повторного обсуждения на заседаниях СНК.

За период с октября 1917 по июль 1918 г. произошло некоторое увеличение числа наркоматов. Так, были образованы наркоматы государственного контроля, промышленности и торговли 1 декабря 1917 г. был образован Высший совет народного хозяйства (ВСНХ) (в июне 1920 г. преобразован в Наркомвнешторг).

По предложению левых эсеров в декабре 1917 г. были созданы два новых наркомата — Наркомат по местному самоуправлению и Наркомат государственных имуществ Российской Республики.

Органы местного самоуправления. Принцип полновластия и единовластия Советов. К моменту Октябрьской революции на местах, кроме Советов, существовало множество других органов (например, комиссары Временного правительства, городские и земские комитеты общественных организаций, органы городского и земского самоуправления).

Первые декреты советской власти свидетельствуют о том, что сложившаяся система органов местного самоуправления с ее разнообразными функциями не подлежала упразднению. Так, уже 27 октября 1917 г. СНК принял постановление о расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле. А в декрете ВЦИК и СНК от 9 ноября 1917 г. об учреждении Государственной комиссии по просвещению говорилось, что «все школьное дело должно быть передано органам местного самоуправления». И хотя 16 ноября 1917 г. СНК принял декрет о роспуске Петроградской городской думы и подтвердил акт Московского ВРК о роспуске Московской городской думы ввиду их явной контрреволюционности, однако в тот же день СНК принял и положение о выборе гласных Петроградской думы нового состава (по-видимому, предполагалось, что и Московская городская дума будет переизбрана). Представители самоуправлений также должны были включаться в состав Центральной и губернских комиссий страхования от безработицы (согласно положению ВЦИК и СНК от 11 декабря 1917 г.) и в состав земельных комитетов (согласно положению СНК, принятому между 5 и 11 декабря 1917 г.).

Декретом ВЦИК и СНК от 18 декабря 1917 г. на органы местного самоуправления возлагалось ведение актов гражданского состояния. В тот же день СНК принял декреты об учреждении Наркомата по местному самоуправлению и об открытии кредита в 200 млн. руб. и образовании междуведомственного совещания для выдачи ссуд городам и земствам. Юридические права самоуправлений признавались и январскими декретами (1918), например, в положении СНК о биржах труда, организуемых при местных самоуправлениях.

Саботаж чиновников, ухудшение положения Советской республики в связи с началом немецкого наступления весной 1918 г., необходимость концентрации всех сил и средств на отпор врагу ускорили ликвидацию самоуправлений и передачу их функций соответствующим отделам Советов. Этому же, по-видимому, способствовали тяжелое финансовое положение земств и городов, а также то, что они в силу своего состава занимали не всегда просоветскую позицию и что в ряде этих органов главные позиции занимали представители небольшевистских партий и т.п.

Советское государство, последовательно проводя в жизнь принцип полновластия и единовластия Советов в центре, осуществляло ту же политику и на местах.

Местные Советы проводили в жизнь декреты советской власти, вели борьбу с контрреволюцией, производили налоговое обложение имущих классов, проводили национализацию и конфискацию некоторых предприятий, осуществляли охрану революционного порядка, создавали судебные учреждения и т.д. Структуру и функции исполнительных органов каждый Совет определял по-своему.

Непосредственное руководство местными Советами осуществлял НКВД (нарком Г.И. Петровский). Обобщив первый опыт советского строительства на местах, НКВД в конце декабря 1917 г. принял два документа:

1. обращение к Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов «Об организации местного самоуправления» — указывалась необходимость замены всех органов старого местного самоуправления соответствующими Советами;
2. инструкцию «О правах и обязанностях Советов» — закреплялась полная самостоятельность Советов в решении местных вопросов, но при этом Советы должны были сообразовывать свою деятельность с общими государственными декретами и постановлениями вышестоящих органов.

Эти документы еще раз подтверждали незыблемость принципа всевластия и единовластия Советов на местах и выдвигали основной организационный принцип построения Советов — принцип демократического централизма.

В ноябре 1917 — январе 1918 г. по всей стране проходил процесс объединения Советов рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов. Объединенные Советы распускали низовые земства или подчиняли их себе и сосредоточивали в своих руках всю полноту власти на местах.

В практике советского строительства на местах постепенно вырабатывались сравнительно единообразная организационная структура местных Советов и нормы представительства в них. Этот опыт был обобщен НКВД и законодательно закреплен в Конституции РСФСР 1918 г. Создание Красной армии. Еще накануне Октябрьской революции старая армия находилась на грани распада. Солдаты не хотели воевать и стремились домой. По некоторым данным, только в 1916 г. насчитывалось до 1,5 млн. дезертиров. После Февральской революции процент дезертиров резко увеличился. Советское правительство не могло сразу демобилизовать все войска. Это привело бы к оголению фронта и вторжению германских войск вглубь Советской России. В этих условиях нужно было временно сохранить армию, обеспечить революционный порядок в войсках и устойчивость фронта до заключения мира. Для этого были предприняты меры по демократизации армии и созданию в ней революционного порядка. В декабре 1917 г. СНК принял два декрета: «О выборном начале и об организации власти в армии» и «Об уравнении всех военнослужащих в правах». Упразднялись все чины и звания в армии, отменялись знаки отличия и связанные с ними преимущества, распускались офицерские организации и т.п. Военнослужащим присваивалось почетное звание «солдат революционной армии». Вся власть в воинских частях передавалась солдатским комитетам и Советам. Командиры (до полкового включительно) должны были избираться на общих собраниях соответствующих частей и подразделений, а выше полкового — на съездах соответствующих соединений с обязательным участием представителей от нижестоящих комитетов и Советов. Аналогичные акты были изданы и в отношении ВМФ. Одновременно государство проводило частичную демобилизацию. Но уже в декабре 1917 г. встала задача немедленного создания новой, рабоче-крестьянской армии, способной защитить Советское государство.

В январе 1918 г. был подписан декрет СНК «О Рабоче-крестьянской Красной армии». В соответствии с декретом Красная армия формировалась на основе добровольности из наиболее сознательных трудящихся. В армию могли вступать все трудящиеся не моложе 18 лет, имеющие рекомендации войсковых комитетов или общественных организаций, стоящих на платформе советской власти; принимались и рекомендации по крайней мере двух членов партийных или профсоюзных организаций. При вступлении в Красную армию войсковых частей требовались круговая порука и поименное голосование. Верховным органом, руководившим армией, являлся СНК. а непосредственное управление осуществляли Наркомат по военным делам и созданная при нем Всероссийская коллегия по формированию Красной армии.

Был принят также декрет об организации Красного флота, который создавался на тех же основах, что и Красная армия.

В целях создания по-настоящему регулярной армии советское правительство предприняло ряд решительных шагов.

1. По предложению Л.Д. Троцкого для руководства всеми военными операциями постановлением от 4 марта 1918 г. СНК учредил Высший военный совет в составе военного руководителя и двух политических комиссаров. Этим постановлением были упразднены должность главковерха, распускался Комитет революционной обороны Петрограда, расформировывались Всероссийская коллегия по организации и управлению РККА, Революционный полевой штаб при Ставке Верховного главнокомандующего. В марте 1918 г. функции и права Высшего военного совета были значительно расширены: он должен был определять военным и морским ведомствам основные задачи по обороне государства и организации вооруженных сил, объединять деятельность армии и флота в решении общих вопросов, наблюдать за выполнением военным и морским ведомствами возложенных на них задач.

2. В целях укрепления дисциплины в армии была введена торжественная присяга для военнослужащих при вступлении в Красную армию.

3. Был изменен порядок замещения командных должностей. Постановление ВЦИК от 22 апреля 1918 г. «О порядке замещения должностей в Рабоче-крестьянской Красной армии» стало первым шагом к переходу от принципа выборности к принципу назначения командных кадров.

4. Был создан институт военных комиссаров. 8 апреля 1918 г. при Наркомате по военным делам было образовано Всероссийское бюро военных комиссаров.

С началом военной интервенции (весна — лето 1918 г.) перед Советским государством встала задача комплектования армии на основе обязательной военной службы трудящихся. Для выполнения этой задачи весной 1918 г. было введено обязательное обучение трудящихся военному делу и созданы на местах военные комиссариаты, на которые возлагалось обучение трудящихся и формирование отрядов Красной армии.

29 мая 1918 г. ВЦИК принял Декрет о введении всеобщей воинской обязательной повинности (на этот момент в Красной армии насчитывалось чуть более 300 тыс. добровольцев).