Государственное устройство Российской империи. Контрреформы 1880-1890-х
Проведенные реформы заложили основу для поступательного движения в сторону конституции, то есть перехода к конституционной монархии в России. Именно этот процесс и привел к появлению плана министра внутренних дел графа М.Т. Лорис-Меликова, получившего название Конституции Лорис-Меликова. Суть этого плана была в следующем. 22 января 1881 г. Лорис-Меликов представил Александру II доклад об образовании двух временных подготовительных комиссий (финансовой и административной) для выработки проекта преобразования Государственного совета и губернского управления, пересмотра земского и городового положений, а также законопроектов по отдельным экономическим и финансовым вопросам. Окончательные рекомендации предполагалось принять некоей Общей комиссией.
Но 1 марта 1881 г. Александр II был убит народовольцами. 8 марта 1881 г. в Зимнем дворце состоялось расширенное совещание Совета министров для нового обсуждения плана Лорис-Меликова. Раскритиковав все реформы Александра II, Победоносцев заключил: «И теперь, государь, предлагают Вам по иноземному образцу новую верховную говорильню». Победоносцев напомнил, что одна подобная «говорильня», а именно французские Генеральные штаты, которые были созваны Людовиком XVI как совещательный и сословный орган, объявили себя сначала 17 июня 1789 г. Национальным Собранием, а 9 июля 1789 г. — Учредительным Собранием (то есть высшим законодательным органом Франции).
После этого выступления Победоносцева совещание Совета министров предложило составить новую комиссию для пересмотра плана Лорис-Меликова. Но эта Комиссия так никогда и не была созвана. В России начался период контрреформ.
Но по существу контрреформы начались еще за десять лет до этого заседания. И начало им положили ограничения самой последовательной из всех буржуазных реформ — судебной.
Демократические принципы организации и деятельности суда находились в противоречии с политическим режимом, общественно-политической ситуацией в стране. Судебные палаты с сословными представителями иногда оправдывали подсудимых по политическим делам: например, по делу нечаевцев из 78 привлеченных к суду 42 было оправдано; была оправдана В. Засулич, стрелявшая в петербургского генерал-губернатора Трепова. Поэтому в царском кругу все больше развивалось стремление к проведению реакционных контрреформ в сторону отмены независимости суда, несменяемости судей и гласности процесса. Также выдвигались предложения об упразднении суда присяжных.
Подрыв основных положений судебных уставов нашел отражение в законе от 19 мая 1871 г., который передал чинам корпуса жандармов дознание по делам о политических преступлениях. Собранные жандармами материалы передавались министру юстиции, который мог направить их в суд, а мог применить административные меры (примечание к статье 1 Устава уголовного судопроизводства предоставляло право административным властям применять «административные», то есть внесудебные, меры.
В соответствии с законом от 7 июня 1872 г. рассмотрение дел о наиболее важных государственных преступлениях было передано Особому присутствию Правительствующего Сената. Оно рассматривало дела в составе первоприсутствующего (председатель), пяти сенаторов и четырех сословных представителей.
Списки сословных представителей готовили министр внутренних дел и петербургский губернатор, а представлял — министр юстиции. Члены суда и сословные представители ежегодно назначались указами царя. Рассмотрение уголовных дел Особым присутствием осуществлялось, как правило, со значительными ограничениями гласности.
В соответствии с Законом от 9 мая 1878 г. «О временном изменении подсудности и порядка производства дел по некоторым преступлениям» по специальному указу царя некоторые дела о политических должны были рассматриваться особым порядком в Верховном уголовном суде, который создавался каждый раз по конкретному делу специальным указом царя.
С 1874 г. из ведения общих судов стали изыматься дела об организации «противозаконных обществ» и об участии в них; с 1878 г, — дела о противодействии или сопротивлении властям и о покушениях на должностных лиц. Эти дела рассматривались военными судами.
В 1881 г. было принято Положение о мерах к ограждению государственного порядка и общественного спокойствия, согласно которому в МВД учреждалось Особое совещание, наделенное правом ссылки под административный надзор полиции или высылки из определенной местности на срок до пяти лет в административном порядке (то есть без суда и следствия).
В случае необходимости в отдельных местностях или на территории всей империи мог быть введен режим усиленной или чрезвычайной охраны, при котором генерал-губернаторы приобретали широкие полномочия.
В 1885 г. в составе Сената было образовано Высшее дисциплинарное присутствие, которое в обход принципа несменяемости судей получило право их смещения с должности за совершенные правонарушения.
В 1887 г. всем судам было предоставлено право рассматривать дела при закрытых дверях (в 1891 г. резко сузилась гласность гражданского судопроизводства).
Реакционные помещики добивались упразднения мировых судов, стремясь вернуть, хотя бы частично, свою власть над крестьянами. Они требовали установления надзора за крестьянским самоуправлением и деятельностью волостных судов. И в 1889 г. вступило в действие Положение о земских участковых начальниках. В уездах (за исключением Петербурга, Москвы, Одессы) мировые суды упразднялись; вместо мировых судей вводился институт земских начальников, которыми могли быть только лица, являющиеся потомственными дворянами, имеющие высокий имущественный ценз, высшее образование или занимавшие в течение нескольких лет должности мирового посредника или мирового судьи. Земские начальники рассматривали часть дел, ранее подведомственных мировым судьям, а также осуществляли контроль над сельскими и волостными органами крестьянского самоуправления, руководили полицией, надзирали за волостными судами (земские начальники отбирали кандидатов для волостных судов, осуществляли ревизии, штрафовали и арестовывали волостных судей).
Одновременно с земскими начальниками в уездах стали действовать уездные члены окружного суда, рассматривавшие дела, изъятые у мировых судей, но не перешедшие к земским начальникам. В городах вместо мировых судей появились городские судьи, назначаемые министром юстиции.
В 1890 г. было пересмотрено Положение о губернских и уездных земских учреждениях — был изменен порядок выбора в земства: в первую курию стали входить только потомственные и личные дворяне, причем для них снижался имущественный ценз; во второй (городской) курии повышался имущественный ценз; в третьей (крестьянской) курии крестьяне выбирали только кандидатов в уездные земские собрания, из числа которых губернатор назначал гласных.
Соответственно состав губернских гласных в 1897 г. был таким: дворяне и чиновники — 89,5%, разночинцы — 8,7%, крестьяне — 1,8%. При этом число гласных земских собраний было уменьшено на 30%.
В 1892 г. вступило в силу новое Городовое положение, согласно которому приказчики и мелкие торговцы были лишены права избирать в городские думы; число жителей, имевших избирательные права, значительно уменьшилось (в шесть-восемь раз) по сравнению с 1870 г.; в два раза сокращено число гласных городских дум; господствующее положение в органах городского самоуправления заняли владельцы городской недвижимой собственности; городские головы и члены управ считались состоящими на государственной службе (губернатор давал им предписания и указания).
Начиная с 1881 г. сыскные отделения стали образовываться в Москве, Киеве, Риге, Одессе, Баку и др. Но в большинстве городов и во всех уездах России сыскная полиция не создавалась, и борьба с уголовной преступностью там по-прежнему осуществлялась подразделениями общей полиции.
В связи с бурным ростом городского населения и слоя индустриальных рабочих (в условиях промышленного подъема 1893-1900 гг.) 1 февраля 1899 г. был принят Закон «Об усилении состава полиции в районах промышленных заведений», в соответствии с которым была создана фабрично-заводская полиция.
Продолжала функционировать и ведомственная полиция: таможенная (в финансовом ведомстве), лесная и горнозаводская (в ведомстве Управления государственными имуществами), речная (в ведомстве путей сообщения), военно-полевая (полевые жандармские эскадроны в военном ведомстве), дворцовая (в ведомстве Министерства двора) и др. Допускалась и организация частной полиции.
В 1895 г. был принят Закон «О паспортах и видах на жительство».