Правовое положение национальных окраин Российской империи
Общий итог внешнеполитических усилий России — заметное расширение ее территории. Территория Российской империи увеличилась примерно на 20%, а население достигло 70 млн. человек.
В самом начале XIX в. карталино-кахетинский царь Георгий XII добился вновь включения Восточной Грузии в состав России (впервые такая попытка была предпринята в 1783 г.). Вслед затем к России была присоединена Западная Грузия: в 1804 г. — Мегрелия и Имеретия, в 1810 г. — Гурия.
В 1809 г. по заключенному между Россией и Швецией мирному договору в Фридрихсгаме к России была присоединена Финляндия, в 1812 г. по Бухарестскому русско-турецкому мирному договору — Бессарабия и участок Черноморского побережья Кавказа с городом Сухуми. В 1815 г. по решению Венского конгресса — большая часть созданного Наполеоном Великого герцогства Варшавского.
В начале XIX в. к России был присоединен Северный Азербайджан. В 1828 г. были присоединены Эриванское и Нахичеванское ханства, из которых затем была образована Армянская область. В первой половине XIX в. в состав Российской империи вошло Казахское ханство.
Ряд присоединенных регионов получили особый правовой статус.
Великое княжество Финляндское. Широкое самоуправление в составе Российской империи имела Финляндия, которая впервые в своей истории приобрела государственность. Финляндия именовалась Великим княжеством Финляндским. При этом Великим князем Финляндским был российский император (его интересы представлял генерал-губернатор): он был главой исполнительной власти, утверждал принимаемые Сеймом законы, назначал членов высших судебных органов, наблюдал за отправлением правосудия, объявлял амнистии, представлял княжество во внешних сношениях.
Законодательная власть принадлежала сословному сейму. Сейм должен был созываться каждые пять лет (правда, с 1809 по 1863 г. он практически не собирался). Сейм состоял из четырех палат, представлявших четыре сословия (рыцарство и дворянство, духовенство, горожане и крестьяне). Решения Сейма считались принятыми, если за них проголосовало три палаты. Сейм имел право законодательной инициативы и право петиций перед императором, он устанавливал новые налоги, решал вопросы о новых источниках государственных доходов. Без согласия сейма не мог быть принят, изменен или отменен ни один закон.
Исполнительная власть принадлежала Правительствующему Сенату, состоящему из 12 человек, избираемых Сеймом. Сенат состоял из двух главных департаментов — хозяйственного и судебного. Председателем Сената был генерал-губернатор. Через генерал-губернатора и Комиссию финляндских дел (учреждена в 1811 г.) Сенат подчинялся только императору.
В 1816 г. Правительствующий Сенат был переименован в Императорский финляндский Сенат. Во главе его находился генерал- губернатор, в чьих руках фактически был а сосредоточена вся исполнительная власть. Финляндия была разделена на две губернии во главе с губернаторами, непосредственно подчиненными генерал-губернатору.
Назначаемые в Финляндию генерал-губернаторы обращали внимание царя на несоответствие внутренних законов Финляндии ее положению в Российской империи и российскому законодательству, так как их нормы не во всем могли быть применимы к новому положению края, что затрудняло управление им. Речь шла, прежде всего, об основных конституционных законах Финляндии — «Форме правления» 1772 г. и «Акте соединения и безопасности» 1789 г., а также о других шведских законах. Ставился даже вопрос о пересмотре данных законов. Однако, помня о сделанных обещаниях, царь не разделял этого мнения и всеми своими действиями подтверждал незыблемость дарованных Финляндии законов, прав и преимуществ. Манифестом от 9 февраля 1816 г. император подтвердил, что Финляндии дарованы особые основные законы, правительство, определена территория, подчиненная местной власти, и т.д.
В Финляндии была независимая от России судебная и правовая системы. Так, с момента вхождения в состав Российской империи до 1889 г. на территории Финляндии действовало Общее шведское уложение 1734 г. После возобновления в 1863 г. деятельности сейма 19 декабря 1889 г. было принято Уголовное уложение Финляндии (вступило в силу в 1894 г.).
Было принято много прогрессивных законоположений, способствовавших развитию Финляндии: в 1859 г. — законы о свободе производства и изданий, в 1879 г. — закон о свободе промыслов и свободе передвижения, был принят также закон о наследовании. Финские женщины первыми в Европе получили право голоса: в 1864 г. — в деревнях и в 1879 г. — в городах, что было связано с правом собственности и с правом наследования. В 1870 г. женщинам было разрешено поступать в университет. В 1863 г. Александр II, сам владевший финским языком, подписал манифест о финском языке, который наряду со шведским получил статус официального. Но реально финский язык стал выравниваться со шведским лишь к концу XIX в., а преподавание всех дисциплин в Хельсинкском университете велось на шведском языке вплоть до 1923 г.
Кроме того, Финляндия имела особый таможенный статус. Между Финляндией и Россией в 1811 г. была восстановлена таможенная граница, создавшая льготный режим для развития финской экономики.
Царство Польское. Другим национальным регионом, обладавшим первоначально широким государственно-правовым статусом, была Польша, которая с 1815 г. именовалась Царством Польским. В том же 1815 г. Польша получила конституцию — Конституционную хартию (наиболее либеральная конституция из всех конституций тогдашней Европы). Император Александр I, ставший еще и королем польским, присягнул этой конституции (как и наследовавший после него трон Николай 1).
С 1818 г. шляхтой и горожанами стал избираться законосовещательный Сейм, который созывался в 1820 и 1825 гг. Сейм состоял из двух палат — сенаторской и посольской. Сенат составляли представители знати, пожизненно назначаемые царем, посольскую палату («избу») — шляхта (их избирали на воеводских сеймиках, в которых участвовала только шляхта) и представители общин («гмин»). Сейм не обладал законодательной инициативой и мог только обсуждать законопроекты, вносимые в него от имени императора и короля или от Государственного совета.
Исполнительная власть сосредоточивалась в руках наместника царя (в качестве которого выступал брат царя Константин Павлович). Для непосредственного осуществления управления Польшей при наместнике был образован Административный совет, который состоял из министерств — военного, юстиции, внутренних дел и полиции, просвещения и вероисповедания.
В Царстве Польском была сохранена своя армия, государственным языком был польский. Органы власти формировались, как правило, из поляков. Был утвержден герб Царства Польского, католическая религия была объявлена как пользующаяся «особым покровительством правительства». Действовало гражданское законодательство, введенное в Великом герцогстве Варшавском в 1808 г. по образцу Кодекса Наполеона.
Однако не все положения польской конституции соблюдались, что послужило одной из причин польского восстания 1830-1831 гг. После подавления восстания в 1832 г. был издан «Органический статут», который отменял Конституционную хартию 1815 г., а Польша объявлялась неотъемлемой частью империи. Польская корона стала наследственной в русском императорском доме. Сейм был упразднен. Для обсуждения важных вопросов стали созываться собрания провинциальных чиновников. Управление Польшей стал осуществлять Административный совет во главе с наместником императора. Даже административное деление Польши было в конце концов изменено: вместо воеводств в 1857 г. были учреждены губернии.
Управление Бессарабией. После присоединения в 1812 г. к России восточной части Молдавии здесь были введены в действие «Правила временного правления Бессарабии» (март 1813 г.), согласно которым военная власть вверялась главнокомандующему Дунайской армией, которому подчинялось и гражданское управление; Бессарабия была разделена на девять цинутов, в каждый их которых губернатор назначал из молдавских бояр по одному-два исправника, наделенных управленческими и судебными полномочиями; областное правительство состояло из Общего собрания (губернатор и советник) и двух департаментов.
В 1816 г. в Бессарабии было учреждено наместничество. При наместнике состоял Временный комитет из выборных от местного дворянства и трех назначаемых чиновников. Временному комитету принадлежали широкие контрольно-ревизионные права. Кроме того, Временный комитет занимался усовершенствованием управления Бессарабией, упорядочением налогов и податей.
29 апреля 1818 г. царь, посетив Кишинев, одобрил «Устав образования Бессарабской области», которым в крае была введена автономия. Высшим административным и судебным органом стал Верховный совет во главе с наместником — президентом.
На Бессарабию не распространялись полномочия Комитета министров и министерств империи; сношения Верховного совета с царем поддерживались от имени его президента через статс-секретаря по делам Бессарабии и Государственный совет.
В 1823 г. наместником Бессарабии был назначен новороссийский генерал-губернатор М.С. Воронцов, сторонник перестройки административного управления по общероссийскому типу. По его поручению был разработан план преобразований областных учреждений, который был утвержден Государственным советом 29 февраля 1828 г. под названием «Учреждения для управления Бессарабской областью», согласно которым: упразднялось наместничество; Бессарабия включалась в новороссийское генерал-губернаторство на общих основаниях с другими новороссийскими губерниями; отменялся принцип выборности при замещении административных должностей; вводились общероссийские учреждения и общероссийская налоговая система.
Закрепленная «Учреждениями для управления Бессарабской областью» система органов управления сохранялась вплоть до буржуазных реформ второй половины XIX в.
Управление Сибирью. В 1822 г. была проведена реформа управления Сибирью, подготовленная М.М. Сперанским. Сибирь была разделена на два генерал-губернаторства: Западно-Сибирское (Тобольская и Томская губернии и Омская область); Восточно-Сибирское (Иркутская и Енисейская губернии. Якутская область. Охотское и Камчатское приморское и Троицко-Савское пограничное управления). Во главе генерал-губернаторств стояли генерал-губернаторы, наделенные административными, хозяйственными, финансовыми и судебными полномочиями. Их деятельность контролировалась советами из назначенных царем чиновников.
В каждой губернии администрация возглавлялась губернатором, при котором действовал совещательный совет. При губернаторе действовало губернское правление, в губернии — казенная палата и губернский суд. Губернии подразделялись на округа. Во главе округа стоял окружной начальник, при котором действовал совещательный окружной совет из чиновников округа. Полицией округа заведовал земский исправник, возглавлявший земский суд. В каждом округе были окружной суд и окружное казенное управление. Хозяйственное управление городами осуществляли сословные думы, состоявшие из головы и двух-трех заседателей. Управление в малолюдных городах осуществляли городничие и выборные старосты. Для русского сельского населения Сибири было установлено волостное и сельское управление, существовавшее у государственных крестьян европейской части России.
Поскольку в областях Сибири в отличие от губерний находились регулярные войска (казаки), областной начальник был одновременно главой и гражданского и военного управления. В каждой области действовали областные советы, правления, суды и казенные палаты. Окружные учреждения в областях были те же, что и в губерниях.
В том же, 1822 г. для народов Сибири был издан «Устав об управлении инородцами». Согласно этому Уставу все «инородные» (нерусские) пароды Сибири делились на оседлых, кочевых и «бродячих» (охотничьих). В разряд оседлых были включены татары, алтайские народы, бухарцы, ташкентцы и др. (всего 58 365 человек). Все они приравнивались в правах и обязанностях к различным сословиям русского населения Сибири (государственным крестьянам, мещанам, купечеству). На оседлых жителей Сибири распространялись все существующие в России повинности, волостная система управления и судебная система. К разряду кочевых народов были отнесены буряты, якуты, хакасы, эвенки и другие с кочевым или полукочевым образом жизни (всего 390 тыс. человек). На них было распространено налоговое обложение как на государственных крестьян. Для них было предусмотрено создание «инородческого» управления с учетом некоторых национальных особенностей, самостоятельных «инородческих» волостей для земледельцев, ратуш и судов для торговых людей с ведением судопроизводства на национальных языках.
Был сохранен родовой принцип в управлении кочевых народов.
«Инородческое» управление сосредоточивало политическую, хозяйственную и судебную власть, в определенной степени независимую от общесибирского управления (за которым сохранялось право осуществления общего надзора). На органы «инородческого» управления возлагалась забота о хлебопашестве, пастбищах, народоисчислении, об охране свободы торговли «инородцев». Правда, судебные и полицейские функции «инородческого» управления были ограниченны: ему были подсудны только незначительные гражданские дела, рассмотрение которых велось на основе обычного права кочевых народов. Полицейская власть заключалась в исполнении законов, правил внутреннего распорядка и благочиния в «инородческих» селениях. Уголовные дела рассматривались на основе общерусского законодательства. Обычное право было сохранено на переходный период, оно было кодифицировано («Свод степных законов кочевых инородцев Восточной Сибири» и «Сборник обычного права сибирских инородцев для Западной Сибири») и смягчено.
Разряд охотничьих народов включал в себя ненцев, манси, юкагиров, ительменов (более 4500 человек). Их оставили в прежнем ясачном положении, сохранив и сложившуюся ранее систему взаимоотношений царской администрации с местной родо-племенной верхушкой.