Государственный аппарат в первой половине XIX в.
Во главе государственного аппарата стоял император, власть которого ничем не была ограничена. С 1801 по 1810 г. при императоре функционировал совещательный орган — Непременный государственный совет.
Государственный совет. 1 января 1810 г. царским манифестом был учрежден Государственный совет. Он создавался как законосовещательный орган, разрабатывающий проекты законодательных актов. Членами Государственного совета (по должности или по назначению царя) были сановники государства (от 40 до 80 человек). Председательствовал в Государственном совете император. Канцелярию Государственного совета возглавлял государственный секретарь.
Государственный совет состоял из пяти департаментов — законов, дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономики, дел Царства Польского. Департаменты имели некоторые правоохранительные функции. Например, Департамент военных дел решат вопросы о судебной и административной ответственности чинов военного ведомства. Департамент гражданских и духовных дел ведал вопросами правового регулирования развития органов юстиции и полиции, рассматривал административные дела, поступившие от министров, уголовные и гражданские дела, вызвавшие разногласия в Сенате, а также по повелению императора — отдельные дела по политическим и уголовным преступлениям.
С 1842 г. Государственный совет стал ведать производством следствий над министрами и генерал-губернаторами, рассматривать жалобы частных лиц на государственные учреждения и действия должностных лиц, дела о лишении дворянства и классных чинов за преступления. В его структуре могли учреждаться различные комиссии: например, Комиссия по принятию прошений (1810-1835 гг.) рассматривала жалобы на министерства. Сенат, Синод и сам Государственный совет, принимала решения по прошениям о смягчении наказания и т.п.
Таким образом, Государственный совет был наделен некоторыми контрольными, следственными и судебными полномочиями.
Однако со второй четверти XIX в. роль Государственного совета снизилась: законопроекты стали разрабатываться в царской канцелярии, министерствах, специальных комитетах, и лишь обсуждались они (часто формально) в Государственном совете. Это произошло по двум основным причинам.
1. Не была реализована в полном объеме реформа М.М. Сперанского. В 1809 г. Сперанский представил на рассмотрение царя «Введение к уложению государственных законов» (или «План всеобщего государственного преобразования»). В своем проекте Сперанский исходил из идеи ограничения самодержавия законом и принципа разделения властей. По этому проекту державная власть вручалась императору и сопровождалась рядом прерогатив: утверждение законопроектов и право законодательной инициативы; он являлся главой исполнительной власти, а также «верховным охранителем правосудия». Власть монарха наследственна. Сперанский предложил образовать Государственный совет (состоящий частично из членов, назначаемых императором, а частично — из выборных представителей), который должен быть связующим звеном (своеобразная палата лордов) между императором и новыми государственными органами, возглавляющими отдельные отрасли власти, — Государственной думой, Сенатом и Комитетом министров. Самодержавная власть должна была ограничиваться прежде всего двухпалатной Государственной думой, которая должна была рассматривать и одобрять все законопроекты (большинством голосов законопроект, представленный на рассмотрение Думы царем, мог быть отвергнут), утверждать все новые подати, налоги и повинности. Государственная дума, по проекту Сперанского, должна была собираться ежегодно (в сентябре) и возглавить систему выборных дум на местах. Так, в каждом волостном городе один раз в три года из всех владельцев недвижимой собственности должны были созываться собрания — волостные думы. Окружные думы состояли бы из делегатов от волостей, губернские думы — из делегатов окружных дум, а Государственная дума — из делегатов губернских дум. Судебная власть реализовывалась через систему судов (волостной суд — окружной суд — губернский суд — Сенат), состоящих из назначаемых чиновников и выборных присяжных заседателей (этот принцип формирования суда — коронные судьи и выборные присяжные заседатели — был реализован в Судебной реформе 1864 г.).
По существу Сперанский предложил проект конституционной монархии, основанной на законе и опирающейся на квалифицированный бюрократический аппарат, который бы обеспечивал ее функционирование. Поэтому для реализации своего проекта Сперанский добился принятия двух законов о чиновниках — «О придворных званиях» (3 апреля 1809 г.) и «Об экзаменах на чин» (6 августа 1809 г.). Но из самого плана преобразований, предложенного Сперанским, был реализован только один пункт — учрежден Государственный совет, наделенный только законосовещательными функциями. А выборы в Государственную думу летом 1810 г. и ее созыв 1 сентября 1810 г. так и не состоялись.
2. Центральный орган, возглавляющий весь государственный аппарат, — Государственный совет был вытеснен другим органом, который и возглавил всю систему государственного управления, став главным связующим звеном между императором и государственным аппаратом. Это Собственная Его Императорского Величества Канцелярия, созданная в 1826 г. Николаем I.
Собственная Его Императорского Величества Канцелярия. Первоначально в структуру Канцелярии входило три отделения, потом их число увеличилось. Первое отделение осуществляло контроль над министерствами, ведало подготовкой законопроектов, назначением и увольнением высших чиновников. Второе отделение ведало кодификацией законов. Третье отделение занималось вопросами политической и государственной безопасности. Четвертое отделение (создано в 1828 г.) ведало благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями. Пятое отделение (создано в 1836 г.) осуществляло разработку проекта реформы управления государственными крестьянами. Шестое отделение (1842-1846 гг.) занималось подготовкой предложений по управлению Кавказом.
Сенат. Административные реформы Александра I первоначально повысили роль Сената в системе государственных органов. По указу от 8 сентября 1802 г. о правах и обязанностях Сената он вновь стал рассматриваться как законосовещательный орган, чья власть ограничивалась только властью императора. Сенат выступал как высший орган административной юстиции. В состав Сената по должности входили министры и генерал-губернаторы (во время своего пребывания в столице), а также назначаемые императором особы первых трех классов Табели о рангах. Число департаментов Сената в первой половине XIX в. увеличилось с 7 до 12 (кроме Первого департамента, который осуществлял надзор за правительственным аппаратом и судебными органами, а также департаментов межевого и герольдии, все остальные департаменты были высшими апелляционными судами).
Однако после создания министерств и Государственного совета надзорные и иные полномочия Сената, не связанные с его функционированием в качестве высшего органа судебной власти, стали сокращаться. Так, с образованием Государственного совета в него стали направляться отчеты о деятельности министерств. Кроме того, Государственный совет получил право рассматривать жалобы на Сенат. По царскому манифесту «Общее учреждение министерств» 1811 г. Сенат лишался права разрабатывать законопроекты, которые передавалось министерствам, хотя обнародование законов оставалось в ведении Сената (с 1838 г. было начато регулярное издание «Сенатских объявлений»). В 1820-1840-е годы многие надзорные функции Сената перешли к Императорской Канцелярии.
Министерская реформа. В начале XIX в. была осуществлена министерская реформа, в ходе которой коллегии были заменены министерствами. В соответствии с манифестом «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г. были образованы первые восемь министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, внутренних дел, юстиции, финансов, коммерции, народного просвещения.
По Манифесту министры должны были ежегодно представлять в Сенат отчет о своей деятельности, но фактически они несли ответственность перед императором.
В 1811 г. было издано «Общее учреждение министерств», которое устанавливало подчиненность министров императору. Император назначал министров и их помощников (товарищей министров), утверждал высших чиновников министерств по представлению министров. Аппарат министерств подразделялся на департаменты и канцелярии во главе с директорами. При министре в качестве совещательного органа создавался Совет.
В дальнейшем число министерств и приравненных к ним учреждений постоянно возрастало. В 1810-1819 гг. существовало Министерство полиции. В 1817-1824 гг. функционировало Министерство духовных дел и народного просвещения. В 1837 г. были образованы Министерство государственных имуществ, Государственное казначейство, Ревизия государственных счетов (Государственный контроль), Главное управление путей сообщения, Главное управление духовных дел разных исповеданий.
Самым крупным и многофункциональным среди всех министерств было Министерство внутренних дел. Согласно манифесту «Об учреждении министерств» министр внутренних дел должен был заботиться о спокойствии, тишине, повсеместном благосостоянии народа и благоустройстве всей империи. К его компетенции относился широкий круг вопросов, таких как заведование государственной промышленностью, строительством и содержанием казенных зданий, обеспечение общественного порядка и борьба с преступностью, противопожарная безопасность, содержание тюрем, медицинское обслуживание, контроль над состоянием путей сообщения, переселение крестьян на новые земли и т.д. Все губернаторы были подведомственны МВД и отвечали перед министром за ситуацию во вверенных им губерниях. Губернским предводителям дворянства предписано было обращаться в МВД по любым вопросам общественной жизни.
В 1803 г. в составе МВД был образован Департамент — центральный аппарат министерства, состоявший из четырех экспедиций. Так, управление полицейскими органами осуществляла Экспедиция спокойствия и благочиния, включавшая два отделения: первое отделение руководило сельской полицией, второе — городской. В 1806 г. было изменено разграничение функций между отделениями Экспедиции спокойствия и благочиния (которая стала именоваться Экспедицией государственного благоустройства) но отраслевому принципу. Первое отделение отвечало за комплектование органов полиции, назначение, увольнение и награждение полицейских чинов, контролировало проведение массовых зрелищ и публичных собраний, ведало цензурой печатных изданий. Второе отделение отвечало за охрану общественного порядка и борьбу с преступностью, учет количества совершенных и раскрытых преступлений, массовых беспорядков, пожаров; служащие этого отделения рассматривали также поступившие жалобы на действия полиции.
В 1806 г. в состав министерства вошел почтовый департамент.
В целях укрепления законности и правопорядка, а также с тем чтобы немного разгрузить МВД, в 1811 г. было создано Министерство полиции, в состав которого вошли три департамента: департамент полиции исполнительной; департамент полиции хозяйственной; департамент полиции медицинской. Министерство полиции имело право контролировать все местные учреждения вне зависимости от их ведомственной принадлежности, а министр полиции получил право «в обстоятельствах чрезвычайных» распоряжаться расквартированными на местах войсками без согласия военного министра. Однако создание Министерства полиции не оправдало себя, и в 1819 г. оно было присоединено к МВД. В дальнейшем компетенция МВД была расширена.
С созданием министерств стал функционировать в качестве совещательного органа Комитет министров, на заседаниях которого председательствовал император.
Временные секретные комитеты. Важной особенностью системы центральных органов власти и управления в первой половине XIX в. было функционировании временных секретных комитетов, создаваемых императором для решения важных, неотложных, не нуждающихся в огласке вопросов. Это были комитеты по финансовым вопросам (1812, 1840 и 1842); комитет по борьбе с голодом (1840); комитеты, управлявшие страной в период отсутствия императора в 1828 и 1849 гг.; комитеты об устройстве государственных крестьян (1828, 1835 и 1849); комитеты по упорядочению управления государственными крестьянами (1837-1838). Для решения вопроса об освобождении крестьян были созданы 11 секретных комитетов — в 1818, 1826, 1829, 1835, 1839-1842, 1840, 1844, 1846, 1847 (дважды) и 1857 гг.
Роль церкви в государственном аппарате. В первой половине XIX в. были предприняты шаги по окончательному включению церкви в государственный аппарат. Государство стремилось организационно и административно подчинить себе церковь, сохранив ее в качестве идеологической системы и центра. Первоначально в 1817 г. было создано Министерство духовных дел и народного просвещения, которому были переданы административные функции Синода и которое осуществляло контроль за судебной деятельностью Синода. Фактически Синод был подчинен этому министерству. Однако в 1824 г. министерство было ликвидировано. Позднее, во второй четверти XIX в., обер-прокурору Синода были переданы в ведение ряд вопросов, ранее составлявших компетенцию самого Синода. В 1830-е годы в непосредственное ведение обер-прокурора перешла канцелярия Синода и комиссия духовных училищ. В 1836 г. была создана Особая канцелярия обер-прокурора Синода и подчиненный ему хозяйственный комитет. Таким образом, все исполнительные органы Синода оказались подчиненными государственному сановнику, а высший орган церковного управления оказался изолированным от местного аппарата, лишенным хозяйственных, финансовых и административных функций.
Судебная система и прокуратура. Некоторые изменения в первой половине XIX в. произошли в судебной системе. Были ликвидированы верхний земский суд, губернский магистрат, верхняя расправа. Палаты уголовного и гражданского суда в губерниях стали судами второй инстанции по делам всех сословий. Палата гражданского суда, кроме того, взяла на себя выполнение некоторых нотариальных функций. С 1808 г. стали создаваться коммерческие суды. В Санкт-Петербурге и Москве дела всех сословий рассматривали надворные суды. Также действовали ведомственные суды (военные, морские, горные, лесные, путей сообщения, духовные) и волостные крестьянские суды.
В 1802 г. прокуратура была передана в состав Министерства юстиции. Министр юстиции являлся одновременно генерал-прокурором. Его надзорная власть не распространялась на министерства, Комитет министров и Государственный совет. Обер-прокуроры, подчинявшиеся министру юстиции, не были связаны с прокуратурой на местах и осуществляли лишь судебный контроль в Сенате. Губернские прокуроры являлись представителями центральной власти, наделенными надзорными и иными полномочиями.
Основной формой прокурорского надзора за деятельностью и исполнением законов всеми государственными учреждениями являлся просмотр и визирование журналов присутственных мест. Прокуроры осуществляли также поддержание обвинения в суде и надзор за содержанием заключенных. Входивший в их обязанности надзор за следствием на практике осуществлялся только в суде.
В гражданском процессе прокуроры получали для заключения из судебных учреждений все дела, касающиеся казенного интереса, просматривали решения судов, наблюдали за своевременным поступлением в казну денежных штрафов и сборов, выступали в качестве истцов по делам казны, вели дела церквей, монастырей и лиц, не имевших возможности самостоятельно защищать свои права (например, умалишенных).
В подчинении губернского прокурора находились два губернских стряпчих и уездные стряпчие (по одному на уезд).
В середине XIX в. прокуратура, осуществляя правительственный надзор за судами и местным административными органами, по своей структуре не представляла целостной системы. Ее организация и деятельность не были урегулированы в едином нормативном акте. Сфера надзора и конкретные функции прокуроров были обширны и неопределенны, их добросовестное исполнение оказывалось нереальным. Прокуратура функционировала без должной эффективности и требовала коренной реорганизации.
Из органа надзора за правительством и всей системой исполнительной и судебной власти, каким мыслился прокурорский надзор Петром I, он в XIX в. превратился в правительственный надзор за судами и местными административными органами, то есть прокуратура утратила роль «ока государева»
Специальные политические органы. 2 апреля 1801 г. манифестом Александра I была упразднена Тайная экспедиция Сената. В 1802 г. было создано МВД, возглавившее всю систему политических органов. Одновременно с созданием МВД при Санкт-Петербургском военном губернаторе была учреждена Тайная политическая экспедиция.
Кроме того, в 1805 г. на время отсутствия императора в столице «для совещания по делам и предметам высшей полиции» был учрежден Комитет высшей полиции. В его состав входили министр юстиции, министр внутренних дел, а также главнокомандующий в Санкт-Петербурге.
В 1807 г. Комитет высшей полиции был упразднен в связи с учреждением Особого комитета для рассмотрения дел по преступлениям, клонящимся к нарушению общего спокойствия, состоявший при генерал-губернаторе Санкт-Петербурга (просуществовал до 1826 г.). В задачи этого органа входили противодействие шпионажу, раскрытие заговоров против властей, сбор информации о политически неблагонадежных людях и т.д. Комитет являлся высшим следственно-судебным органом по политическим делам.
В 1811-1819 гг. наряду с Особым комитетом функции обеспечения государственной безопасности выполняла Особенная канцелярия Министерства полиции, включенная затем в состав МВД. Особенная канцелярия заведовала политическим сыском, борьбой с революционным и общественным движением; расследованием дел о государственных преступлениях, об оскорблении царской фамилии; надзором за деятельностью масонских лож, религиозных сект, надзором за деятельностью цензуры и борьбой с распространением запрещенных изданий. Также она занималась борьбой со шпионажем, наблюдением за иностранцами, принятыми в русское подданство; выдавала визы и виды на жительство иностранцам, заграничные паспорта; вела сбор информации о происшествиях; вела борьбу с «антирусскими» настроениями на Кавказе. Кроме того, Особенная канцелярия собирала сведения о политическом положении в зарубежных странах, о важных событиях за границей, о противодействии других государств политике России.
Борьбой с политической преступностью занимались и другие ведомства, например Экспедиция тайной полиции при петербургском генерал-губернаторе.
Так, при Александре I не было создано единого центрального органа, который бы руководил политическим сыском. Соответствующие полномочия принадлежали сразу нескольким учреждениям, ни одно из которых не имело своего аппарата на местах, где конкретные поручения выполнялись силами общей полиции, и без того обремененной множеством обязанностей. Неэффективность сложившейся организации политического сыска в полной мере проявилась во время восстания декабристов.
После 1825 г. правительство приняло ряд мер, направленных на усиление государственной и политической безопасности.
В 1826 г. Особенная канцелярия МВД, занимавшаяся вопросами политической и государственной безопасности, была включена в структуру Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, став основой Третьего отделения этой Канцелярии, образованного в соответствии с указом императора Николая I от 3 июля 1826 г. Третьему отделению перешли все функции Особенной канцелярии МВД.
Структура Третьего отделения первоначально включала пять экспедиций. Первая (1826-1880) — вела непосредственную борьбу с подпольными антиправительственными организациями, осуществляла следствие по политическим делам, наблюдала за деятельностью революционных организаций и отдельных лиц; в своей работе опиралась на разветвленную агентурную сеть. Вторая (1826-1880) — вела сбор сведений о религиозных сектах, борьбу с фальшивомонетничеством и должностными преступлениями; в ее ведении находились политические тюрьмы — Шлиссельбургская и Петропавловская крепости, Алексеевский равелин, собирала сведения об изобретениях. Третья (1826-1880) — организовывала наблюдение за иностранцами, проживающими в России (осуществляла функции контрразведки). Четвертая (1826-1872) — вела сбор информации обо всех происшествиях в стране (прежде всего, о крестьянских волнениями и бунтах), следила за осуществлением правительственных мероприятий по «крестьянскому вопросу». Пятая (1842-1865) — отвечала за цензуру печатных изданий.
Третье отделение подчинялось непосредственно императору. Оно могло затребовать любую информацию от министров, генерал-губернаторов и губернаторов. Основываясь на агентурных данных, сотрудники Третьего отделения составляли для императора ежегодные «Обзоры общественного мнения», «Нравственно-политические отчеты» и доклады по различным вопросам.
После образования Третьего отделения в его ведение перешла жандармерия, учрежденная в 1815 г. для несения полицейской службы в войсках. В соответствии с указом императора Николая I от 28 апреля 1827 г. был создан Корпус жандармов, составивший вооруженную и оперативную опору Третьего отделения. В 1836 г. было принято Положение о корпусе жандармов и корпус жандармов был преобразован в Отдельный корпус жандармов, была создана сеть жандармских округов, подчинявшихся главному жандармскому управлению. На местах создавались губернские жандармские управления и городские команды жандармов (в губернских и портовых городах и в крепостях). В задачу жандармских команд входили «усмирение буйства и восстановление нарушенного повиновения», «рассеяние законом запрещенных скопищ».
Полицейские органы. Начиная с 1802 г. все полицейские органы были подчинены единому контролю и руководству со стороны центрального органа власти — МВД (1802-1811 гг. и с 1819 г.) и Министерству полиции (1811-1819). В губерниях начальниками полиции являлись губернаторы.
Практически без изменений всю первую половину XIX в. продолжат функционировать городская полиция (это было связано с тем, что прирост городского населения в России был незначительным и уровень преступности в городах был сравнительно низким: например, в начале 1830-х в Петербурге совершалось в 60 раз меньше краж, чем в Лондоне, тогда как по числу жителей российская столица была меньше Лондона только в зри раза). Некоторые изменения касались лишь вопросов организации деятельности городской полиции. Так, в целях ужесточения режима паспортного контроля в столицах в 1809 г. были образованы так называемые конторы адресов, которые представляли собой специализированные отделения полиции, в которых регистрировались все прибывшие для работы по найму: каждому зарегистрированному контора выдавала билет на жительство, без которого нельзя было ни устроиться на работу, ни найти жилье (тех, кто не имел такого билета, полиция высылал из города). Также было увеличено количество полицейских будок (это были достаточно вместительные отапливаемые помещения, в которых круглосуточно находились городовые полицейские, а в случае необходимости — и усиленный ночной дозор). Кроме того, начиная с 1853 г. в крупных городах стали формироваться полицейские команды (во главе с унтер-офицерами), специально предназначенные для несения патрульно-постовой службы.
Деятельность сельских полицейских органов в первой половине XIX в. претерпела более серьезные изменения. Это было связано с тем, что полицейские функции в уездах согласно «Учреждениям для управления губерний» осуществлял нижний земский суд, члены которого (земский исправник и несколько заседателей) избирались уездными дворянскими собраниями и утверждались губернаторами. Но численность чиновников нижнего земского суда не соответствовала объему возложенных на них обязанностей. В уездах, численность населения которых нередко превышала 100 тыс. человек, насчитывалось всего четыре-пять штатных полицейских служащих. Естественно, все они были перегружены работой и постоянно находились в разъездах, тогда как вознаграждение за их труд было незначительным. Поэтому дворяне в большинстве своем старались уклониться от службы в составе нижнего земского суда. В аналогичном положении находились и выбираемые сельскими сходами сотские и десятские из числа крестьян. В целях решения кадровой проблемы и расширения аппарата сельской полиции были предприняты следующие изменения. В 1804 г. МВД получило право назначать членов нижних земских судов без проведения выборов на уездных дворянских собраниях. В 1837 г. в соответствии с «Положением о земской полиции» уезды были разделены на более мелкие административно-территориальные единицы — станы, полицейские функции в которых выполнял становой пристав (избирался уездными дворянскими собраниями, а утверждался губернатором); становой пристав подчинялся земскому исправнику; в подчинении у станового пристава находились сотские и десятские, избираемые соответственно от каждых 100-200 и 10-20 крестьянских дворов. Одновременно был создан аппарат управления сельской полицией — канцелярия нижнего земского суда (с 1857 г. стал называться просто земским судом), подчиненная земскому исправнику; канцелярия состояла из двух отделов: в первом рассматривались вопросы борьбы с преступностью, охраны общественного порядка, проведения следствия по уголовным делам; второй отдел контролировал выполнение сельской полицией поручений губернской администрации.
В 1842 г. была сделана попытка образовать особый полицейский орган для розыскных дел — Временный комитет для рассмотрения предложений о мерах по предупреждению воровства в Санкт-Петербурге. 25 февраля 1843 г. комитет представил министру внутренних дел проект организации Санкт-Петербургской сыскной команды, которая должна была состоять из пристава, сыскных надзирателей и сыщиков. Работа сыскной команды должна была проводиться секретно. Однако вопрос об учреждении сыскной полиции оставался открытым до 1866 г.
Очередным шагом на пути создания специализированных органов по борьбе с уголовной преступностью стало создание в Санкт-Петербургской городской полиции в 1859 г. специальной следственной части.
Кроме уездной и городской полиции, в губерниях также действовали вотчинная полиция (создаваемая помещиками) и полиция, подчиненная различным ведомствам, — военная, морская, дворцовая, железнодорожная, горная, торговая.
В первой половине XIX в. была создана разветвленная сеть тюремных учреждении. Первым общегосударственным актом, регулирующим эту сферу, стал «Свод учреждений и уставов о содержащихся под стражей ссыльных», принятый в 1832 г. и дополненный в 1842 г. Свод регламентировал порядок содержания под стражей и ссылке лиц, относящихся к разным сословиям, предусматривал некоторые льготы и привилегии для некоторых из них.
Государственные преступники содержались в политических тюрьмах. Совершившие церковные преступления заключались в монастырские тюрьмы — Соловецкий монастырь, Кирилло-Белозерский монастырь. Остальные преступники содержались в общеуголовных тюрьмах (в одном Санкт-Петербурге в тюрьмах находилось почти 3,5 тыс. заключенных крестьян, присланных туда помещиками).