История государства и права России

Государственная система абсолютизма в эпоху дворцовых переворотов

В центральном государственном аппарате после смерти Петра I изменения происходили по следующим основным направлениям:

1. снижалась роль Сената как центрального органа управления;
2. происходил поиск органа государственной власти, который бы, возглавив систему органов управления, был связующим звеном между императором (императрицей) и всем государственным аппаратом;
3. получали развитие специальные политические репрессивные органы;
4. менялась система местного самоуправления.

Центральные органы управления. 8 февраля 1726 г. был создан Верховный тайный совет — главный правительственный орган при императрице Екатерине I, который решал все вопросы внутренней и внешней политики. Он ведал назначением высших чиновников, решал финансовые вопросы, рассматривал отчетность ревизионной коллегии, рассматривал жалобы на действия Сената и подбирал кандидатуры сенаторов, имел законодательные полномочия (согласно указу от 4 августа 1726 г. законы могли подписываться или императрицей, или Советом). Фактически Верховному тайному совету подчинялись Сенат, Военная, Адмиралтейская коллегии и Коллегия иностранных дел. Еще больше усилились позиции Совета после перехода к нему функций ликвидированной Тайной канцелярии (1726).

В 1730 г. Верховный тайный совет был упразднен императрицей Анной Иоанновной. В 1731 г. центральный аппарат управления возглавил Кабинет министров. При нем была учреждена канцелярия, состоявшая из трех экспедиций (иностранных, внутренних и секретных дел). Первоначально Кабинет министров имел только совещательные функции, но указом от 9 ноября 1735 г. был наделен законодательными полномочиями. Кабинет министров фактически возглавил исполнительную власть в стране, сосредоточив все государственное управление и осуществляя свои функции помимо Сената.

Императрица Елизавета Петровна 12 декабря 1741 г. упразднила Кабинет министров, заменив его Кабинетом Ее Величества, возглавлял который секретарь императрицы.

Одновременно стала восстанавливаться и роль Сената как высшего органа государственной власти. Структура Сената включала четыре департамента — духовных, финансовых, торгово-промышленных и судебных дел. Императрица передала Сенату все вопросы государственного управления, а также часть законодательных и судебных полномочий.

Однако с началом Семилетней войны (1756) был образован новый орган — Конференция при Высочайшем дворе, — который представлял собой чрезвычайные совещания высших сановников для обсуждения наиболее важных проблем. Он активно вмешивался в иностранные и внутренние дела государства, оттесняя Сенат на второй план.

В 1762 г. Петр III, упразднив и Кабинет, и Конференцию (ее функции были переданы в Сенат и Иностранную коллегию), учредил Императорский совет (в составе восьми человек), который уже при Екатерине II (1769) был заменен Советом при Высочайшем дворе. Новый орган сосредоточил свою деятельность на внутренней политике и включил в свой состав всех руководителей центральных органов управления (в таком виде он просуществовал до 1801 г., когда был заменен Непременным Государственным Советом). В своем указе об образовании Совета Екатерина II особо подчеркнула, что это лишь законосовещательный орган (функция перешла к нему от Сената). Этот Совет состоял из приближенных императрицы и обсуждал проекты реформ местных государственных учреждений в 1775-1785 гг.

Важнейшим звеном государственного управления при Екатерине II был ее Кабинет, возглавляемый статс-секретарем императрицы.

С 1763 г. Сенат превратился в высшее административно-судебное учреждение, состоящее из шести департаментов: департамент 1 ведал государственными финансами и секретным делопроизводством; департамент II — судебными делами (надзором, обобщением практики, кадровым подбором, пересмотром дел); департамент III — делами провинций; департамент IV — военными делами; департамент V — местной администрацией; департамент VI — местными судами.

В ведение Сената входили также казначейство, банки, Межевая экспедиция, Почтовый департамент, Тайная экспедиция. Административные дела были отнесены к ведению генерал-прокурора, который возглавлял первый департамент Сената.

Но уже Павел I стал рассматривать Сенат как сугубо судебное учреждение. Его первый департамент стал ведать делами казенными (связанными с государственными финансами и имуществом), второй — гражданскими делами, третий и четвертый — исполнительными делами (связанными с функционированием государственных органов), пятый — уголовными и следственными делами. В 1796 г. были учреждены три временных судебных департамента для рассмотрения более 11 тыс. накопившихся нерешенных дел. Кроме того, за Сенатом сохранялась обязанность административного контроля за деятельностью государственных учреждений. Для этой цели по указу от 1 декабря 1799 г. следовало регулярно (каждые три года) проводить сенатские ревизии.

С воцарением на престоле Александра I, с 1801 г., Сенат фактически и окончательно превратился в высшую судебную инстанцию (в этом качестве просуществовал до 1917 г.).

В связи с передачей большей части текущего управления на места, в губернские учреждения, роль коллегий резко снизилась, и в 1776-1786 гг. большая часть коллегий была ликвидирована или преобразована. Фактически действовали в прежнем статусе только четыре коллегии — Военная, Адмиралтейская, Иностранных дел и Синод. Кроме того, некоторым вельможам Екатерина II давала персональные поручения в определенной области внутренней политики. Так происходило внедрение принципа единоличного управления, что нашло свое закрепление при Павле I. В 1796 г. Павел I восстановил коллегии, но теперь они действовали уже на принципах единоначалия (во главе каждой стоял директор).

Созданная Петром I система органов политического сыска была упразднена: в 1724 г. была ликвидирована Тайная канцелярия (созданная в 1718 г.), в 1729 г. — Преображенский приказ. Дела политического сыска были переданы в ведение Верховного тайного совета и Сената. После упразднения Верховного тайного совета, в 1731 г., был создан новый карательный орган — Канцелярия тайных розыскных дел, которая контролировалась лично императрицей. К компетенции Канцелярии кроме политических относились также дела о взяточничестве и злоупотреблениях чиновников.

Манифестом от 21 февраля 1762 г. Петр III упразднил Канцелярию тайных розыскных дел, запретив произносить «слово и дело», но одновременно учредил Тайную экспедицию при Правительствующем Сенате (унаследовала от упраздненной Канцелярии тайных дел не только соответствующий объем полномочий, но и штат сотрудников). Взойдя на престол, Екатерина II своим указом от 19 октября 1762 г. также подтвердила создание указанного органа. Формально руководил деятельностью Тайной экспедиции генерал- прокурор, все центральные и местные органы власти были обязаны выполнять его распоряжения. В Москве при Сенатской конторе было создано подразделение Тайной экспедиции, возглавляемое московским генерал-губернатором. При Тайной экспедиции создавались специальные секретные следственные комиссии для расследования конкретных дел (например, дел Е.И. Пугачева, А.Н. Радищева, Н.И. Новикова). В распоряжении комиссий находились воинские команды. Дополнительным источником информации для работы тайной полиции стала введенная в конце 1770-х годов перлюстрация писем на почтамтах. Цензуру также можно рассматривать как правоохранительную деятельность государства, заботящегося об обеспечении политической безопасности. С середины XVIII в. надзор за печатью осуществляли Сенат и коллегии, в 1785 г. стали назначаться цензоры. С 1790 г. обязанности по цензуре были возложены на управы благочиния.

Система местного управления. В системе органов местного управления происходили следующие изменения: (1) в 1726 г. были упразднены дистрикты; (2) в 1727 г. были восстановлены уезды (во главе которых стояли уездные воеводы); (3) в 1726-1727 гг. были упразднены земские и полковые комиссары; (4) в 1727 г. был ликвидирован Главный магистрат, а городские магистраты стали подчиняться губернаторам и воеводам.

Во главе губерний по-прежнему находились губернаторы, которым с 1763 г. стали подчиняться воинские команды, расположенные на территории губерний. При провинциальных и уездных воеводах стали создаваться присутствия и канцелярии.

Воеводы по-прежнему отвечали за охрану правопорядка, борьбу с преступностью и сыск беглых.

Постепенно стала расширяться сеть полицейских органов. Указом императрицы Анна Иоанновны от 23 апреля 1733 г. «Об учреждении полиции в городах» были введены должности полицмейстеров (при них созданы полицмейстерские конторы) в 23 губернских и провинциальных городах Российской империи, которые были независимы от губернаторов и воевод и подчинялись Главной полицмейстерской канцелярии (она, в свою очередь, подчинялась Кабинету министров). Полицейские кадры комплектовались из офицеров и солдат местных гарнизонов.

После восстановления в 1743 г. городовых магистратов по их инициативе в городах стали создаваться полицмейстерские конторы, подчиненные учредившим их магистратам.

Указом императора Петра III от 22 марта 1762 г. полиция и должности полицмейстеров были учреждены в тех городах, где они еще отсутствовали, а также была введена должность Главного директора над всеми полициями, который подчинялся непосредственно императору.

В охране общественного порядка наряду с полицией участвовало население городов (сотские, десятские, ночные караульщики). К выполнению полицейских функций привлекались и воинские формирования — гарнизонные полки, губернские штатные роты, уездные и инвалидные команды (эти части стали предшественниками внутренних войск).

Круг обязанностей полиции был широким. Она не только охраняла общественный порядок, но и выполняла множество других задач: обеспечивала противопожарную безопасность, боролась со спекуляцией продовольствием, проституцией и притонами, занималась благоустройством городов, вела учет приезжающих в Россию иностранцев, преследовала старообрядцев, проводила переписи городского населения, выдавала паспорта и т.д. Однако в борьбе с уголовной преступностью роль полиции была незначительной. По уголовным делам полиция осуществляла только дознание (осмотр места происшествия, задержание подозреваемых, опрос потерпевших и свидетелей и другие неотложные действия). Собранный первичный материал передавался другим органам, отвечавшим за проведение расследования: Юстиц-коллегии — в Петербурге, Сыскному приказу (был восстановлен при Анне Иоанновне в 1730 г.) — в Москве, губернским и воеводским канцеляриям — в других городах.

Самостоятельно полиция рассматривала дела об административных правонарушениях, таких как появление в общественных местах в пьяном виде, продажа спиртного «не в указанные часы», торговля недоброкачественными продуктами питания и др. Розыск преступников, расследование уголовных дел, судебное разбирательство и исполнение приговоров в основном возлагались на канцелярии воевод, в помощь которым, как и прежде, направлялись сыщики. В 1746 г. к борьбе с уголовной преступностью решили привлечь и полицию. При Главной полицмейстерской канцелярии была создана Экспедиция для розысков по делам воров и разбойников (с 1762 г. стала именоваться Розыскной экспедицией), уполномоченная осуществлять розыск, следствие и суд в отношении преступников, задержанных в Петербурге и Петербургской губернии. В 1763 г. подобная экспедиция (в качестве «филиала» столичной) была создана при Московской губернской канцелярии.

Слабость органов местного управления и общей полиции в борьбе с преступностью, которая в этот период неуклонно росла, явилась причиной развития института сыщиков. В губерниях и городах был принят целый ряд нормативных актов — «Указ сысчикам» от 21 мая 1743 г., Сенатский указ от 26 июля 1745 г., специальные инструкции сыщикам. В 1756 г. указом Сената от 19 ноября 1756 г. учреждались должности четырех главных сыщиков, в подчинение которых передавались военные команды и все внутренние гарнизоны. Полномочия сыщиков были чрезвычайно широки — розыск, следствие с правом применения пытки, суд и исполнение приговора (из их подведомственности были исключены военнослужащие дворяне и отставные офицеры, о которых следовало сообщать в Сенат, а также лица духовного звания, о которых следовало сообщать в Синод). В 1762 г. должности сыщиков были упразднены, а их функции переданы помещикам и местным властям.

В 1763 г. был ликвидирован Сыскной приказ, его функции перешли к Розыскной экспедиции Главной полицмейстерской канцелярии. Полномочия Розыскной экспедиции были ограничены после губернской реформы 1775 г., когда функции проведения следствия, розыска и поимки беглых крестьян и солдат в уездах были возложены на нижние земские суды. Розыскная экспедиция была ликвидирована в 1782 г., когда большая часть ее функций и чиновников перешла в губернские Палаты уголовных дел, а часть — в следственные отделений управ благочиния, в которых общеуголовный сыск и дознание возлагались на приставов уголовных дел.

Судебная система. Претерпела также некоторые изменения и судебная система. В 1744 г. за Сенатом была закреплена роль высшей судебной и апелляционной инстанций. Коллегии сохраняли судебные полномочия до губернской реформы 1775 г. Большинство из них было упразднено. Так, Юстиц-коллегия была закрыта в 1786 г.

В 1727 г. были ликвидированы надворные суды, а их функции переданы губернаторам и воеводам, что вновь привело к объединению судебных и административных функций в одних органах.

Магистраты продолжали оставаться судебными органами для посадского населения (в 1727-1743 гг. в городах существовали ратуши, затем был восстановлен Главный магистрат и магистраты в крупных городах). В 1754 г. указом Сената для разбора тяжб между купцами в Москве и других городах были учреждены словесные суды, состоящие из представителя магистрата и двух членов, выборных от купеческого сословия и ежегодно сменяемых. В 1773 г. указом Сената были регламентированы правила выбора судей в магистраты и ратуши.

В ходе губернской реформы 1775 г. была создана новая структура судебных органов на местах.