Реформы местного управления при Петре I
Местное управление в начале XVIII в. осуществлялось на основе старой модели — воеводского управления и системы областных приказов. В процессе петровских преобразований в эту систему стали постепенно вноситься изменения.
Характерно, что преобразование местных органов управления началось в городах. В 1699 г. в ходе первой городской реформы Петра I в Москве была учреждена Бурмистерская палата (с 1700 г. — Ратуша), которой были подчинены все выборные органы местного управления — земские избы и бурмистры. Эти органы выполняли административные, судебные и финансовые функции (в городах) и были независимы от воевод.
В 1702 г. был отменен институт губных старост, функции которых были переданы воеводам, при которых был введен институт воеводских товарищей (составлявших дворянский совет), выборных от местного дворянства.
Первая и вторая областные реформы. В 1708-1710 гг. была проведена первая областная реформа. В 1708 г. было введено новое территориальное деление: указом от 18 декабря 1708 г. вся территория России была поделена на восемь губерний, по которым были расписаны все уезды и города (Московская, Ингерманландская, Смоленская, Киевская, Азовская. Казанская, Архангелогородская. Сибирская). В 1713-1714 гг. было уже 11 губерний. Во главе губернии стоял подчиненный Сенату губернатор (в Петербургской и Азовской губерниях — генерал-губернатор), в руках которого сосредоточивалась административная, судебная и военная власть. Губернатору подчинялись вице-губернатор и четыре помощника (обер-комендант (военные дела), обер-комиссар и обер-провиантмейстер (денежные и хлебные сборы), ландрихтер (судебные дела)) по отраслям управления.
В 1713 г. при губернаторе были учреждены ландраты (советники) из местных дворян — но 8—12 человек (на местах создавались ландрагные комиссии, избираемые из дворян). Исполнительным органом губернатора являлась губернская канцелярия.
В ходе реформы (к 1715 г.) сложилась следующая трехзвенная система местного управления и администрации: губерния (во главе с губернатором) — провинция (во главе с обер-комендантом) — уезд (во главе с комендантом). В 1715 г. была создана еще более мелкая административная единица — доля (во главе с ландратом), а уезды были ликвидированы.
В 1719 г. была проведена вторая областная реформа. Губернии (во главе с губернаторами) были разделены на 45 (позднее 50) провинций (во главе провинциальными воеводами). Провинции делились на округа (дистрикты) во главе с земскими комиссарами. Во власти губернаторов осталось управление губернским городом и командование войсками, расквартированными на территории губернии. Все остальные функции в местном управлении перешли к провинциальным воеводам, которые непосредственно сносились с Сенатом и коллегиями. При воеводах были образованы воеводские канцелярии. В обязанности воевод входили обеспечение порядка, поимка преступников, беглых крепостных и солдат-дезертиров. Находящиеся в подчинении у воевод земские комиссары отвечали за выполнение полицейских функций и сбор налогов. В роли помощников земских комиссаров выступали сотские и десятские.
В 171-1720 гг. прошла реорганизация органов городского самоуправления. Вместо земских изб и бурмистров были созданы городовые магистраты, подчиненные губернаторам. Общее руководство осуществлял Главный магистрат. Деятельность новых органов регулировалась Регламентом Главного магистрата (1721) и Инструкцией городовым магистратам (1724).
Полиция. В начале XVIII в. появился новый орган в системе государственного аппарата — полиция (от древнегреческого politeia — управление государством). По царскому указу от 20 мая 1715 г. в Санкт-Петербурге была учреждена полицейская канцелярия. Правоохранительные функции в городе выполняли солдаты, унтер-офицеры и офицеры, состоящие при данной канцелярии. Указом Петра I от 25 мая 1718 г. в Санкт-Петербурге была учреждена должность генерал-полицмейстера, которому была подчинена полицейская канцелярия. При этом в утвержденных царем «Пунктах, данных Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру» был определен и круг задач петербургской полиции: охрана общественного порядка; надзор за санитарным состоянием города; борьба с нищими; обеспечение противопожарной безопасности; осуществление контроля над рыночной торговлей (с тем чтобы в продажу поступали только доброкачественные продукты питания, а также чтобы торговцы не обсчитывали покупателей и не взвинчивали цены на свои товары).
К концу 1718 г. в состав петербургской полиции входили 42 человека, к концу 1719 г. — 67 человек. К выполнению полицейских функций широко привлекалось население — сотские, десятские, ночные караульщики, которые по очереди назначались из городских домовладельцев (ежедневно полицейскую повинность в столице несли около 1200 человек из числа местных жителей). В помощь полиции нередко направляли воинские команды.
19 января 1722 г. указом Петра I «О бытии полиции в Москве» в Москве была учреждена должность обер-полицмейстера. При нем была создана Московская полицмейстерская канцелярия, которая подчинялась полицмейстерской канцелярии в Санкт-Петербурге, с 1732 г. именовавшейся Главной.
Наиболее полно задачи полиции были определены в Регламенте Главному магистрату (1721), в котором указывалось, что «полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности». На полицию возлагались, прежде всего, задачи предупреждения и пресечения преступлений и розыск преступников. При этом полицмейстерские конторы имели широкие полномочия: в них не только проводилось дознание по обнаруженным полицией преступлениям, но также следствие и суд в отношении лиц, подведомственных полиции, и исполнение вынесенных в отношении данных лиц приговоров.
Таким образом, в годы правления Петра I регулярная полиция была создана только в столицах. На остальной территории страны за обеспечение правопорядка и законности продолжала отвечать местная администрация. В 1720-1721 гг. в некоторых периферийных городах на средства магистратов были созданы свои органы полиции.
Одной из наиболее актуальных проблем в правоохранительной сфере была борьба с беглыми. От крепостного права спасались бегством частновладельческие крестьяне. К 1725 г. в розыске числилось около 200 тыс. крестьян. Кроме того, массовый характер приобрело дезертирство рекрутов. В целях исправить это положение была введена паспортная система.
После ликвидации в 1699 г. Земского приказа, а в 1701 г. — Приказа сыскных дел в борьбе с уголовной преступностью возросла роль местных правоохранительных структур — воевод, земских комиссаров, городовых магистратов и полиции (в столицах). Им в помощь направляли офицеров, которых по допетровской традиции называли сыщиками. В 1691 г. был издан указ «О допросе сыщиком обыскных людей». В 1702 г. должности сыщиков были отменены, но вскоре вновь восстановлены. В 1710 г. издается «Наказ сыщику. О поимке воров и разбойников и об исследовании их преступлений», а 12 октября 1711 г. Сенат принимает указ «О беспрепятственном розыске и преследовании сыщиками воров, разбойников и их сообщников по всем губерниям». При сыщиках, представлявших центральную власть, назначались помощники и военные командиры, а губернаторы были обязаны оказывать им всемерное содействие.
Реорганизация судебных органов. Царь мог лично отправлять правосудие. Все остальные судебные органы подчинялись Сенату, который являлся и высшей апелляционной инстанцией. Судебными функциями по должностным преступлениям своих чиновников обладали коллегии и приказы; определенные категории дел были подсудны Коммерц-коллегии, Мануфактур-коллегии, Камер-коллегии. Юстиц-коллегия была специальным органом судебного управления и апелляционной инстанцией для нижестоящих судов по уголовным и гражданским делам.
В 1713 г. в губерниях были учреждены ландрихтеры, которые осуществляли судебное разбирательство. В 1719 г. были созданы десять судебных округов, в которых создавались надворные суды (гофгерихты). В 1720 г. при надворных судах были учреждены прокуроры.
Нижние суды были двух видов — коллегиальные и единоличные. Они рассматривали уголовные и гражданские дела в отношении дворян, а также важнейшие уголовные преступления, совершенные крестьянами.
По гражданским и мелким уголовным делам крепостных крестьян судили их помещики. Горожан судили городовые магистраты и Главный магистрат. Для духовенства судебными органами являлись духовных дел управители, консистории при епархиальных архиереях и Синод.
В 1722 г. была проведена реформа суда. Нижние суды были упразднены. В каждой провинции были созданы провинциальные суды, состоявшие из провинциального воеводы и 1-2 асессоров.
В городах, находившихся от провинциального центра более чем за 200 верст, воевода мог назначать судебного комиссара, который мог рассматривать иски на сумму до 80 рублей и незначительные уголовные дела. В качестве вышестоящей судебной инстанции для провинциальных судов сохранялись надворные суды.
Помимо общегражданских судов был создан военный суд — кригсрехт, состоящий их двух инстанций: высший военный суд — генеральный кригсрехт; полковой кригсрехт. Военные суды были коллегиальными органами, при каждом суде был аудитор.