История государства и права России

Реформы центрального государственного аппарата при Петре I

Уже к концу XVII в. Боярская дума из органа, вершившего вместе с царем все важнейшие дела в государстве, стала превращаться в периодически созываемое совещание приказных судей. Она стала контрольным органом, наблюдавшим за деятельностью приказов и органов местного управления.

Численность Боярской думы постоянно возрастала, и ее внутренняя структура стана дифференцироваться: уже в конце XVII в. из состава думы официально выделилась Ближняя дума (прототип кабинета министров); выделяется еще одна структура — Расправная палата (просуществовала до 1694 г.). Боярская дума превращалась из политического совета в судебно-управленческий орган.

С 1699 г. прекратились новые пожалования в члены Боярской думы и в думные чины, вместо Расправной палаты в 1701 г. была учреждена Ближняя канцелярия — орган административно-финансового контроля за деятельностью всех государственных учреждений (к 1705 г. в заседаниях этого органа принимали участие не более 20 человек). Ближняя канцелярия регистрировала все царские указы и распоряжения. Чиновники, входившие в канцелярию, были объединены в Совет, получивший название Конзилия министров (8-14 человек). Сама Боярская дума не заседала с 1704 г.

Образование Сената. С образованием Сената прекратились дальнейшие трансформации Боярской думы: прекратили свое существование и Конзилия министров (1711), и Ближняя канцелярия (1719).

Сенат был образован в 1711 г. как чрезвычайный орган на время «отлучек» царя. По указу Сенат должен был, основываясь на существующем законодательстве, временно замещать царя. Позднее были приняты еще два указа (от 22 февраля и 2 марта 1711 г.), согласно которым Сенат стал постоянно действующим органом. К его компетенции относились судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия (однако о законодательных полномочиях Сената в указах ничего не говорилось).

Указами 1711 г. устанавливался порядок заседаний и делопроизводства в Сенате. Все указы должны были собственноручно подписываться всеми членами Сената; все решения принимались только единогласно (с 1714 г. — большинством голосов).

В 1711 г. при Сенате была создана и должность обер-фискала (генерал-фискал), что стало основой формирования системы фискального (негласного) надзора за деятельностью государственного аппарата. В подчинении обер-фискала находились четыре фискала — по две от дворянства и купечества. При каждом губернском правлении состояло по четыре фискала, в городах — по одному-два фискала. Их задачей было негласно собирать информацию о противоправных действиях, наносящих ущерб государству (казнокрадстве, взяточничестве, неисполнении царских указов и др.). Результаты своих розысков фискалы представляли на рассмотрение Сената. Жалованье из казны они не получали, но в награду имели часть конфискованного имущества проворовавшихся чиновников. Правда, система тайного надзора себя не оправдала и в 1729 г. фискальная службы была упразднена.

Все поступающие в Сенат дела заносились в реестр, заседания протоколировались.

С 1722 г. Сенат стал посылать в провинции сенатора-ревизора. С этого же года при Сенате учреждалась должность генерал-прокурора, который осуществлял гласный надзор за деятельностью Сената и коллегией и мог ставить вопрос перед Сенатом о ликвидации пробелов в законодательстве.

Структура Сената включала:

1. присутствие (общее собрание сенаторов);
2. канцелярию, возглавляемую обер-секретарем. Состояла из нескольких столов (секретный, губернский, приказной и пр.); в 1718 г. штат сенатских подьячих был переименован в секретарей, канцеляристов, протоколистов; в 1722 г. канцелярия Сената была подчинена генерал-прокурору;
3. Расправную палату (восстановлена при Сенате в 1712 г.). Рассматривала дела местных судов и администрации в качестве апелляционной инстанции.

В 1718 г. в состав Сената кроме назначенных царем членов вошли все президенты коллегий.

В 1722 г. тремя указами императора Сенат был реформирован. Был изменен состав Сената: в него могли входить высшие сановники (действительные тайные и тайные советники), не являвшиеся руководителями конкретных ведомств (то есть президенты коллегий не входили в Сенат), что превращало Сенат в надведомственный контрольный орган. Для контроля за деятельностью самого Сената в 1715 г. была учреждена должность генерал-ревизора (его позже сменил обер-секретарь Сената); для усиления контроля со стороны императора при Сенате учреждалась должность генерал-прокурора и обер-прокурора (им были подчинены прокуроры при коллегиях); генерал-прокурор одновременно руководил заседаниями Сената и осуществлял контроль за его деятельностью (генерал-прокурор и обер-прокурор назначались и отстранялись только монархом). Указом «О должности Сената» этот орган получил право издавать собственные указы; устанавливался регламент его работы; устанавливался и круг вопросов, выносимых на рассмотрение Сената: анализ материалов, представляемых государю, важнейшие дела, поступавшие с мест (о войне, о бунтах, эпидемиях), назначение и выборы высших государственных чинов, принятие апелляций на судебные решения коллегий. При Сенате образовывались должности рекетмейстера (принятие жалоб и апелляций) и герольдмейстера (учет служащих дворян).

Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган центрального управления, вставший над всем государственным аппаратом.

Учреждение коллегий. Столь же сложный путь проделала система центральных отраслевых органов управления — приказов. В 1677 г. насчитывалось 60, в 1682 г. — 53, в 1684 г. — 38 приказов. В конце XVII в. было произведено укрупнение, объединение отраслевых и территориальных приказов. В 1699 г. насчитывалось всего 25 приказов. Требования новой политической и государственной жизни в стране вызвали появление новых приказов. Так, в 1689 г. был создан Преображенский приказ, в котором с 1697 г. были сосредоточены розыск и суд по важнейшим политическим и воинским делам, он превратился в центральный орган политического сыска. В 1699 г. была учреждена Бурмистерская палата (или Ратуша), с помощью которой предполагалось улучшить дело поступления в казну прямых налогов и выработать общие условия промышленности и торговли в городах. К 1708 г. Ратуша превратилась в центральное казначейство, заменив Приказ Большой казны. В нее вошли 12 старых финансовых приказов. В 1696 г. был создан Адмиралтейский приказ, в 1700 г. — Провиантский приказ, в 1701 г. — Приказ военных дел.

Нерегламентировапность деятельности приказов и отсутствие нормативной базы для их функционирования затрудняли их работу в новых условиях, а также контроль за их деятельностью со стороны высших органов. В 1718-1720 гг. большинство приказов были ликвидированы, на их месте учреждаются новые органы отраслевого управления.

В 1717-1721 гг. была проведена коллежская реформа. В конце 1717 г. начала складываться система коллегий: были назначены Сенатом президенты и вице-президенты, определены штаты и порядок работы. Кроме руководителей в состав коллегий входили президент и вице-президент, четыре советника, четыре асессора (заседателя); вспомогательный персонал (секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и подьячие). Специальным указом предписывалось с 1720 г. начать производство дел «новым порядком». Уже в декабре 1718 г. был принят реестр коллегий — были учреждены следующие девять первых коллегий: Коллегия иностранных дел, Адмиралтейская коллегия, Военная коллегия, Камер-коллегия (вопросы государственных доходов), Штате-контор-коллегия (вопросы государственных расходов; являлась государственным казначейством), Ревизион-коллегия (функции финансового контроля), Берг-мануфактур-коллегия (управление горнодобывающей и металлургической промышленностью), Коммерц-коллегия (управление внешней торговлей), Юстиц-коллегия (ведала назначением на судебные должности, осуществляла надзор за судами, являлась апелляционной инстанцией в отношении губернских надзорных судов).

Система коллегий постоянно изменялась. Так, в 1720 г. был образован Главный магистрат (на правах коллегии) — для руководства деятельностью городских магистратов. В 1721 г. были образованы Вотчинная коллегия (заменила Поместный приказ), которая ведала дворянским землевладением, разбирала земельные споры, и Духовная коллегия. В 1722 г. из Берг-мануфактур-коллегии выделилась Мануфактур-коллегия. В том же, 1722 г. Ревизион-коллегия была преобразована в Ревизион-контору при Сенате.

Деятельность коллегий регламентировалась Генеральный регламентом 1720 г., объединившим нормы и правила, детально расписывающие порядок работы коллегий.

Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении — все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

Однако отраслевой принцип управления, свойственный коллегиям, не был выдержан до конца. Помимо специальных коллегий, судебные и финансовые функции возлагались на иные коллегии (Берг-коллегию, Мануфактур-коллегию, Коммерц-коллегию). Вне сферы контроля коллегий оставались почта, медицина, полиция, просвещение — для их руководства существовали иные учреждения (приказы, канцелярии, палаты). Коллегии не входили в сферу дворцового управления, где продолжали действовать Приказ большого дворца (управление дворцовыми землями и крестьянами) и Канцелярия дворцовых дел (учреждена в 1700 г. для управления царским дворцом).

В первой четверти XVIII в. возникла острая необходимость в развитии политической полиции. В 1686 г. была создана Преображенская потешная изба, которая выполняла полицейские функции в Преображенской слободе, где находилась резиденция Петра I. В 1689 г. на нее возложили функции охраны порядка в Москве. В 1695 г. она получила статус приказа. С 1696 г. в Преображенском приказе стали сосредоточиваться розыск и суд по важнейшим политическим и воинским делам. С 1702 г. указом Петра I предписывалось присылать в Преображенский приказ всех, кто сказал «слово и дело государево». Все остальные центральные и местные органы власти были обязаны выполнять распоряжения Преображенского приказа по поводу обысков и арестов подозреваемых, отправки арестованных в Москву, наведения разного рода справок об этих лицах и т.д. В 1725 г. Преображенский приказ стал именоваться Преображенской канцелярией.

В связи с делом царевича Алексея 20 марта 1718 г. была образована Тайная канцелярия — коллегиальный орган, члены которого именовались министрами. Канцелярия имела те же полномочия, что и Преображенский приказ, но к ее юрисдикции относились политические дела, прежде всего, на территории Петербурга и прилегающих к нему провинций. Инициатором рассмотрения большинства дел в Тайной канцелярии был лично Петр I (Тайная канцелярия за период с 1719 по 1724 г. рассмотрела 280 дел, Преображенский приказ за тот же период — 1300 дел).