История Российского государства и права

Изменения в системе органов государственной власти и управления в период перестройки

В решениях XIX Всесоюзной партийной конференции КПСС, а также в материалах пленумов ЦК КПСС подчеркивалось, что преобразование государственного строя в СССР должно было обеспечить создание основ правового государства. Советское руководство считало, что для выполнения этой задачи необходимо было решить следующие проблемы:

1. существенно повысить авторитет и эффективность государственных органов и учреждений, укрепить систему представительных органов власти, а также решить вопрос о высшем руководстве страны;
2. сформировать избирательную систему, основанную на демократических принципах и обеспечить свободное выдвижение кандидатов и выборы из нескольких кандидатов;
3. отказаться от партийного диктата в руководстве государственными органами;
4. добиться установления независимой судебной власти и повысить роль в осуществлении правосудия.

Верховный Совет СССР 1 декабря 1988 г. принял закон «О выборах народных депутатов СССР», в соответствии с которым затем были внесены изменения в Конституцию СССР, согласно которым в стране вводилась двухуровневая система высших представительных органов власти: 1) Съезды народных депутатов; 2) Верховный Совет СССР.

Съезд народных депутатов СССР являлся высшим органом государственной власти. К его ведению были отнесены следующие полномочия: 1) принятие Конституции СССР и внесение в нее изменений; 2) решение вопросов, связанных с национально-государственным устройством и определением границ СССР; 3) утверждение основных направлений внутренней и внешней политики СССР; 4) принятие государственных планов и общесоюзных программ экономического и социального развития СССР; 5) решение вопроса о проведении всенародного голосования (референдума); 6) избрание Верховного Совета СССР, председателя Верховного Совета СССР, Комитета конституционного надзора СССР; 7) утверждение председателя Совета Министров СССР, председателя Комитета народного контроля СССР, председателя Верховного Суда СССР, Генерального Прокурора СССР.

Съезд народных депутатов СССР должен был состоять из 2250 депутатов, порядок выборов которых был следующим: 1-я часть (750 депутатов) избиралась от территориальных округов с равным числом избирателей; другая часть (750 депутатов) — от национально-территориальных округов по нормам: 32 депутата от каждой союзной республики, 11 депутатов от автономной республики, 5 депутатов от автономной области и 1 депутат от автономного округа; третья часть (750 депутатов) избиралась от общесоюзных общественных организаций (КПСС, ВЛКСМ, профсоюзных, женских, ветеранских и др.).

Важно отметить, что в законе «О выборах народных депутатов СССР» от 1 декабря 1988 г. предоставлялось право свободного выдвижения неограниченного числа кандидатов в депутаты и проведения выборов на альтернативной основе. Проведенные в 1989 г. выборы Съезда народных депутатов СССР явились первыми демократичными выборами в стране. Заседания I Съезда народных депутатов СССР проходили в Москве с 25 мая по 9 июня 1989 г., на котором выявился серьезный раскол в высших общесоюзных органах власти между представителями радикалов, объединившихся в Межрегиональную группу депутатов во главе с Б.Н. Ельциным, и представителями умеренного направления во главе с М.С. Горбачевым. На съезде был утвержден состав Верховного Совета СССР, председателем которого был избран М.С. Горбачев. Всего было пять Съездов народных депутатов. Последний из них состоялся 3-5 сентября 1991 г.

Верховный Совет СССР являлся постоянно действующим законодательным, распорядительным и контролирующим органом государственной власти. Он избирался Съездом народных депутатов и был ему подотчетен. Верховный Совет СССР состоял из двух палат: Совета Союза и Совета Национальностей. Каждая палата включала 271 депутата. Верховный Совет созывался Президиумом Верховного Совета СССР 2 раза в год на весеннюю и осеннюю сессии, каждая из которых продолжалась 3-4 месяца.

Верховный Совет СССР располагал обширными полномочиями. Он созывал съезды народных депутатов СССР; назначал выборы народных депутатов СССР; утверждал состав Центральной избирательной комиссии; назначал председателя Совета Министров СССР и по его представлению утверждал состав правительства СССР; учреждал и упразднял министерства, государственные комитеты и Совет Обороны СССР; назначал и освобождал от должности высшее командование Вооруженных Сил СССР; объявлял состояние войны, общую или частичную мобилизацию; обеспечивал единство государственного регулирования на всей территории СССР, устанавливал основы законодательства Союза ССР и союзных республик, давал толкование законов СССР и т.д.

Президиум Верховного Совета СССР обеспечивал организацию деятельности Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР, а также выполнял другие полномочия в соответствии с Конституцией СССР и общесоюзными законами. Его состав утверждался на заседании Верховного Совета СССР. В Президиум Верховного Совета СССР входили: председатель Президиума Верховного Совета СССР и его первый заместитель; 15 заместителей председателя Президиума Верховного Совета СССР, являвшихся председателями Верховного Совета союзных республик; председатели палат Верховного Совета СССР; председатель Комитета народного контроля СССР; председатели постоянных комиссий и комитетов Верховного Совета СССР.

Председатель Верховного Совета СССР являлся высшим должностным лицом государства. Он избирался Верховным Советом СССР на 5-летний срок и мог занимать данный пост не более двух сроков подряд. Он был подотчетен Верховному Совету СССР и обладал следующими полномочиями: осуществлял общее руководство подготовкой вопросов, рассматривавшихся Верховным Советом СССР и Съездом народных депутатов СССР; подписывал законы и иные акты, принятые Съездом народных депутатов СССР, Верховным Советом СССР и Президиумом Верховного Совета СССР; представлял кандидатуры на высшие государственные должности; представлял интересы СССР в международных отношениях. На I Съезде народных депутатов председателем Верховного Совета СССР был избран М.С. Горбачев.

Президент СССР. В предшествовавшие годы возглавляли СССР руководители КПСС. Наряду с высшим партийным постом они занимали и высшие посты в государстве. Так, Л.И. Брежнев был Генеральным секретарем ЦК КПСС и одновременно являлся председателем Президиума Верховного Совета СССР. На внеочередном 111 Съезде народных депутатов СССР (12-15 марта 1990 г.) было принято решение об изъятии из Конституции СССР статьи 6 «о руководящей роли КПСС» и учреждении поста Президента СССР. Президент СССР объявлялся главой государства. Первым президентом СССР 15 марта 1990 г. был избран М.С. Горбачев. Президентом СССР мог быть избран гражданин СССР в возрасте от 35 и не старше 65 лет. Срок полномочий президента составлял 5 лет. Однако он не мог занимать этот пост более двух сроков подряд.

Президент СССР наделялся достаточно широкими полномочиями. Он был гарантом соблюдения прав и свобод советских граждан, Конституции и законов СССР; представлял интересы СССР внутри страны и в международных отношениях; обеспечивал взаимодействие высших органов государственной власти и управления СССР; представлял Съезду народных депутатов СССР или Верховному Совету СССР кандидатуры для назначения на высшие государственные посты СССР и ставил вопрос об отставке правительства СССР; издавал указы, обязательные для исполнения на всей территории страны; подписывал законы СССР; назначал и освобождал от должности высшее командование Вооруженных Сил СССР и т.д.

Президент СССР принимал меры по охране суверенитета СССР и союзных республик, а также координировал деятельность всех государственных органов по обеспечению обороны страны. Он являлся Верховным Главнокомандующим и имел право объявлять мобилизацию и состояние войны, вводить военное и чрезвычайное положение, президентское правление. Он возглавлял Совет Федерации, в который по должности входили все высшие должностные лица союзных республик. При президенте учреждался Президентский совет СССР, члены которого назначались президентом СССР. Президентский совет решал вопросы, связанные с реализацией основных направлений внутренней и внешней политики СССР и обеспечению его безопасности.

26 декабря 1990 г. Верховный Совет СССР внес изменения в Конституцию СССР, в соответствии с которыми полномочия Президента СССР были расширены. В его подчинение передавалось правительство, которое было переименовано из Совета Министров в Кабинет министров СССР. Президенту СССР было предоставлено право назначения членов правительства и отмены издававшихся им актов. Вскоре Президентский совет был ликвидирован, а вместо него был образован Совет Безопасности СССР. Кроме того, был также учрежден пост вице-президента СССР.

Высшим органом исполнительной и распорядительной власти в СССР был Советом Министров, который был преобразован в Кабинет министров СССР. Его возглавлял премьер-министр, назначавшийся Верховным Советом СССР по представлению президента. Однако полномочия Кабинета министров СССР были заметно сужены в связи с передачей части полномочий к союзным республикам. 26 декабря 1990 г. были внесены изменения в Конституцию СССР, согласно которым упразднялись союзно-республиканские министерства и государственные комитеты, вместо которых создавались специальные коллегии в министерствах и ведомствах союзных республик из представителей руководства соответствующих органов управления этих республик.

В конце августа 1991 г. после завершившейся провалом попытки переворота начался процесс передачи под контроль российских министерств и ведомств всех предприятий и учреждений Советского Союза, находившихся на территории России. Руководство страны предпринимает меры по реорганизации органов государственной власти и управления. Функции упраздненного Кабинету министров были переданы Комитету по оперативному управлению народным хозяйством СССР.

5 сентября 1991 г. V Съезд народных депутатов СССР принял закон «Об органах государственной власти и управления СССР в переходный период», в котором указывалось, что высшим органом государственной власти признавался Верховный Совет СССР, состоявший из двух палат: Совета Союза и Совета Республик. Был также создан Государственный совет СССР. В его состав входили Президент СССР и высшие должностные лица союзных республик. Высшая исполнительная власть передавалась Межгосударственному экономическому комитету.

В условиях начавшегося распада СССР происходило упразднение общесоюзных органов управления. 14 ноября 1991 г. было принято постановление Государственного совета СССР «Об упразднении министерств и других центральных органов государственного управления СССР», в соответствии с которым ликвидации подлежали 70 министерств и ведомств СССР. 3 декабря 1991 г. был также упразднен Комитет государственной безопасности, на основе которого были учреждены Межреспубликанская служба безопасности, Центральная служба разведки СССР и Комитет по охране Государственной границы СССР.

Аналогичные изменения произошли и в системе органов государственной власти и управления Российской Федерации и других республиках СССР. Так, 27 октября 1989 г. Верховный Совет РСФСР принял закон «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР» и закон «О выборах», в которых предусматривалось введение двухуровневой системы представительных органов власти Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР.

Съезд народных депутатов РСФСР являлся высшим органом представительной власти РСФСР. Он имел право рассматривать и решать все вопросы, отнесенные к ведению РСФСР. Он принимал Конституцию РСФСР и вносил в нее изменения и дополнения, определял основные направления внутренней и внешней политики РСФСР и другие вопросы. Съезд народных депутатов состоял из 1068 депутатов. 900 из них избирались в территориальных округах с равным числом избирателей, а 84 депутата — от национально-государственных образований и еще 84 депутата — от административно-территориальных единиц. На съезде избирался Верховный Совет и его председатель, а также члены Конституционного суда.

Верховный Совет РСФСР являлся постоянно действовавшим законодательным, распорядительным и контрольным органом. Он избирался Съездом народных депутатов и состоял из двух палат — Совета Республики и Совета Национальностей. Каждая палата Верховного Совета насчитывала по 126 депутатов.

По итогам референдума 17 марта 1991 г., проходившего одновременно с референдумом СССР, была введена должность президента РСФСР. В принятом 24 апреля 1991 г. Верховным Советом РСФСР законе «О Президенте РСФСР» президент объявлялся высшим должностным лицом, главой исполнительной власти. Президентом мог быть избран гражданин РСФСР в возрасте от 35 до 65 лет. При сроке полномочий, составлявшем 5 лет, он не имел право занимать эту должность более двух сроков подряд. Объем полномочий президента РСФСР был фактически таким же как у президента СССР. Однако его компетенция распространялась только на территорию РСФСР. Была учреждена также должность вице-президента.

В декабре 1990 г. после ликвидации союзно-республиканских министерств и государственных комитетов все ведомства республики подчинялись непосредственно Совету Министров РСФСР.

16 июня 1990 г. 1 Съезд народных депутатов РСФСР исключил из статьи 6 Конституции РСФСР положение о руководящей роли КПСС. 20 июня 1990 г. было принято постановление «О механизме народовластия в РСФСР», в котором подчеркивалось, что в республике запрещалось совмещение должности руководителя государственного органа власти и управления с любой другой должностью. Данное постановление было направлено, прежде всего против КПСС. 15 декабря 1990 г. на Съезде народных депутатов РСФСР были внесены изменения в Конституции РСФСР, согласно которым республика провозглашалась не социалистическим, а демократическим, правовым государством.

Изменения происходили и в системе правоохранительных органов России. 15 декабря 1990 г. была введена должность Генерального прокурора РСФСР, который назначался Верховным Советом РСФСР, а затем утверждался Съездом народных депутатов РСФСР.

Местное самоуправление. В данный период вносятся изменения в систему местных органов власти, Административные органы на местах уже не являются структурным подразделением соответствующего Совета депутатов трудящихся. В то же время глава администрации был подотчетен местному Совету, получившему право отменять его решения. 24 мая 1991 г. в Конституцию РСФСР были внесены изменения, в соответствии с которыми появилось само понятие органов местного самоуправления.