История Российского государства и права

Государственный строй. Учреждение Государственной думы

Поражение в русско-японской войне 1904-1905 гг., крайнее обострение социально-политического кризиса в стране и революционные события 9 января 1905 г. способствовали тому, что император Николай II вынужден был в феврале 1905 г. объявить о намерении начать преобразования органов государственной власти и управления.

6 августа 1905 г. были опубликованы: «Манифест об учреждении Государственной думы»; «Учреждение Государственной думы» и «Положение о выборах в Государственную думу». Согласно этим правовым актам, подготовленным комиссией во главе с министром внутренних дел А. Г. Булыгиным, Государственная дума являлась законосовещательным органом, избиравшимся на 5-летний срок на основе неравного и непрямого избирательного права. Кроме того, вводились соответствующие сословные и цензовые ограничения. Так, например, избирательных прав были лишены: лица, не достигшие 25 лет; женщины; военнослужащие срочной службы; учащиеся; кочевые народы и др.

В избирательном законе предполагалось формирование трех курий избирателей: 1) курия уездных землевладельцев; 2) курия городских избирателей; 3) курия крестьян. Причем для первых двух курий был определен достаточно высокий имущественный ценз, а для третьей курий устанавливался сословный принцип.

17 октября 1905 г. был издан Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка», в котором предусматривалось: 1) предоставить российским подданным неприкосновенность личности, свободу совести, слова, собраний и союзов; 2) установить избирательные права категориям населения, не получившим их по избирательному закону от 6 августа 1905 г.; 3) расширить законодательные полномочия Государственной думы и предоставить ей право контроля за деятельностью исполнительных органов власти.

19 октября 1905 г. император утвердил Манифест «О мерах к укреплению единства и деятельности министерств и главных управлений», в котором предлагалось реформировать Совет министров, являвшийся до этого совещательным органом при императоре. Теперь в России учреждался высший исполнительный орган во главе с председателем, которому было предоставлено право не только координировать, но и контролировать деятельность министерств и руководителей ведомств и учреждений.

Председателя Совета министров и министров назначал и отправлял в отставку непосредственно император. Его права в данной сфере не были ограничены парламентским большинством или другими обстоятельствами. Кроме того, сохранив обширные полномочия в сфере государственной обороны, внутренней и внешней политики, император имел право вносить на рассмотрение Совета министров практически любые вопросы и добивался через председателя Совета министров и непосредственно через министров их реализации.

11 декабря 1905 г. был издан Указ «Об изменении Положения о выборах в Государственную думу», в соответствии с которым сохранилась куриальная система выборов, основанная на цензовом и сословном принципах. Оставались прежними и основные ограничения, установленные законом от 6 августа 1905 г. Однако в связи с предоставлением достаточно ограниченных избирательных прав рабочим была образована 4-я курия — курия рабочих. Кроме того, был существенно расширен круг избирателей по 2-й городской курии. Были также установлены нормы представительства для каждой курии. Так, для 1-й землевладельческой курии она составляла 1 выборщик на 2 тыс. населения, для 2-й городской курии — 1 выборщик на 4 тыс. человек, для 3-й крестьянской курии — 1 выборщик на 30 тыс. сельских жителей, для 4-й рабочей курии — 1 выборщик на 90 тыс. рабочих.

Участие в выборах по 1-й курии могли принимать только лица, имевшие земельную собственность (от 100 до 650 десятин), или обладавшие недвижимым имуществом стоимостью свыше 15 тыс. руб. Для избирателей 2-й курии устанавливался также соответствующий имущественный ценз. Для избирателей 3-й и 4-й курий предусматривалась достаточно сложная многоступенчатая система выборов. Тем не менее право участвовать в выборах было предоставлено только рабочим мужского пола фабрик и заводов, предприятий горнозаводской промышленности и железнодорожных мастерских, насчитывавших от 50 до 1000 человек. Они могли избрать лишь одного уполномоченного. Другие промышленные предприятия были лишены права участвовать в избирательном процессе.

Государственная дума избиралась на 5 лет. Однако император имел право специальным указом распустить ее и назначить выборы в Государственную думу нового созыва. К тому же, определение продолжительности сессий и перерывов в заседаниях Государственной думы было также отнесено к компетенции императора.

Государственная дума состояла из общего собрания, канцелярии, отделов и комиссий. На общих собраниях рассматривались все важнейшие вопросы, обсуждались и принимались решения по представленным законопроектам. Общее собрание избирало из своего состава председателя, двух его заместителей, отделы и комиссии. Государственная дума функционировала с 27 апреля 1906 г. по 25 февраля 1917 г. в составе четырех созывов: 1) 27 апреля — 8 июля 1906 г.; 2) 20 февраля — 3 июня 1907 г.; 3) 1 декабря 1907 г,— 9 июня 1912 г.; 4) 15 ноября 1912 г,— 25 февраля 1917 г.

В связи с учреждением Государственной думы возникла необходимость сбалансировать ее несколько расширенные законосовещательные функции. Для этого необходимо было преобразовать Государственный совет, располагавший совещательными полномочиями при императоре, в верхнюю палату первого российского парламента. 20 февраля 1906 г. император утвердил Указ «О переустройстве учреждения Государственного совета». Если до этого члены Государственного совета назначались монархом, то теперь в его состав входили члены по назначению и члены по выборам. При этом первая часть Госсовета подразделялась на членов, которые не обязаны были присутствовать на его заседаниях (великие князья, представители высшей аристократии, высшие государственные и военные чиновники), и членов, обязанных присутствовать на заседаниях Государственного совета, участвовать в работе его департаментов и комиссий. Число членов по назначению должно было соответствовать численности членов по выборам. Выборная часть Государственного совета составляла 98 человек. Они избирались на 9 лет. Однако предусматривалась их ротация: через три года одна треть избранных членов должна была уступить место вновь избранным членам. Избирались члены Государственного совета следующим образом: от дворянских губернских обществ — 18 человек; от крупных организаций промышленников и торговцев — 12 человек; от духовенства — 6 человек; от академии наук и университетов — 6 человек; от каждого губернского земского собрания — 1 человек; от землевладельцев Царства Польского — 6 человек; от сейма Великого княжества Финляндского — 2 человека и т.д.

Государственный совет состоял из общего собрания, департаментов, особых присутствий и комиссий, а также Государственной канцелярии. Император назначал председателя и вице-председателя Государственного совета. Государственный совет, имевший в сфере законодательства такие же полномочия, как и Государственная дума, получил дополнительное преимущество, заключавшееся в том, что без его одобрения ни один проект закона не мог быть передан императору на утверждение. Кроме того, после обсуждения законопроекта в Государственном совете представить его на утверждение императору имел право только председатель Государственного совета. Таким образом, превращение Государственного совета в верхнюю палату парламента способствовало значительному ограничению компетенции Государственной думы.

Изменения в государственном строе России в период революции 1905-1907 гг. получили юридическое закрепление в «Основных законах Российской империи», утвержденных императором 23 апреля 1906 г. В них были зафиксированы вопросы учреждения Государственной думы, преобразования Государственного совета и создания Совета министров. В Основных законах власть монарха уже не определялась как «неограниченная». Однако за ним фактически сохранялись прежние права и полномочия: 1) законодательная и исполнительная власть принадлежала императору; 2) за ним сохранилось право назначения и смещения с должности председателя Совета министров, министров и других высших должностных лиц; 3) он являлся верховным главнокомандующим вооруженных сил страны; 4) он объявлял войну и заключал мир; 5) ему принадлежало право вводить в отдельных регионах военное или исключительное положение; 6) он заключал договоры с зарубежными государствами и т.д. Тем не менее имелись и незначительные ограничения императорской компетенции, нашедшие отражение в статье 86 Основных законов: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и воспринять силу без утверждения государя императора».

Кроме того, в Основных законах подчеркивалось, что Государственный совет и Государственная дума располагали правом законодательной инициативы (за исключением норм Основных законов Российской империи), а также правом запроса, на который министры, главноуправляющие и другие должностные лица должны были в течение месяца дать ответ.

Немаловажное значение имели и ограничения полномочий Государственной думы, содержавшиеся в статье 87 Основных законов, в соответствии с которыми императору предоставлялось право в период, когда не заседала Государственная дума издавать чрезвычайные указы, имевшие силу законов. Такого рода указы должны были рассматриваться в Государственной думе в 2-х месячный срок после начала ее работы. Но при этом необходимо иметь в виду, что продолжительность ее заседаний и перерывов определял в соответствии с законом непосредственно император. Царское правительство широко использовало возможности статьи 87 Основных законов для принятия таких непопулярных нормативных актов, как Указ о военно-полевых судах, указы об увеличении штатов полиции, об изменении аграрного законодательства и т.д. Всего в период с 8 июля 1906 г. по 20 февраля 1907 г. было издано 60 указов.

«Основные законы Российской империи» 1906 г. имели в какой-то мере характер конституционного акта. Поэтому в историко-правовой литературе встречаются различные точки зрения относительно значения данных изменений в государственном механизме России. По мнению одних авторов, эти изменения нисколько не поколебали неограниченную власть монарха, поэтому Основные законы нельзя рассматривать как конституционный акт. Другие же исследователи готовы формально их признать конституционным актом, подчеркивая при этом, что они являлись фактически ширмой, создающей конституционные иллюзии и маскирующей неограниченную монархию. Имеются и иные точки зрения. Так, например, И.А. Исаев называет Россию в данный период конституционной монархией, В.М. Курицын — дуалистической монархией и т.д. Однако данные точки зрения требуют дополнительной научно обоснованной аргументации.