Изменения в государственном строе России в период развития абсолютизма
Центральные органы власти и управления. Условия для формирования абсолютной монархии сложились в России во второй половине XVII в., когда царь Алексей Михайлович уже в значительной степени обладал функциями неограниченного монарха. Хотя еще продолжали сохраняться внешние формы сословно-представительной монархии. Административные реформы Петра I законодательно закрепили абсолютизм. Это нашло свое выражение прежде всего в императорском титуле, учрежденном в 1721 г. Кроме того, неограниченность власти монарха закреплялась в ряде законодательных актов.
Главой государства являлся царь (с 1721 г. император), обладавший высшей законодательной, исполнительной и судебной властью. Монарх был главнокомандующим армии, а после подчинения церкви государству стал и ее главой.
Сенат. Вместо потерявшей свое значение Боярской думы в 1699 г. была создана Ближняя канцелярия, обладавшая совещательными функциями. 22 февраля 1711 г. был учрежден Сенат, создававшийся первоначально в качестве временного и чрезвычайного органа государственного управления с широкими полномочиями в период отсутствия в стране монарха. Компетенция и организация работы, а также оформление Сената в качестве высшего государственного органа произошло несколько позже, в 1722 г. в Указе Петра I «О должности Сената».
По поручению царя Сенат имел право рассматривать и решать все вопросы внутренней и внешней политики. После создания в 1717-1721 гг. коллегий в его состав включались их президенты, что свидетельствовало о расширении функций Сената, непосредственно руководившего деятельностью центральных органов управления. В период отсутствия царя в стране Сенат получил право принимать законы, которые могли отменять действие нормативных актов, изданных Петром I.
Большое значение в деятельности Сената играло общее собрание (присутствие) сенаторов. Кроме того, при Сенате были учреждены: 1) Разрядный стол, который в 1722 г. был заменен Герольдмейстерской конторой, ведавшей учетом дворян на государственной службе, охраной их сословных привилегий и т.д.; 2) Расправная палата, расследовавшая преступления и злоупотребления государственных служащих и составлявшая доклады по ним общему собранию Сената; 3) генерал-рекетмейстер, отвечавший за прием и рассмотрение жалоб на центральные государственные учреждения, и др.
Важной функцией Сената являлся надзор за деятельностью государственных учреждений и должностных лиц, которую выполняли фискалы, возглавлявшиеся обер-фискалом. К ведению фискалов относилось наблюдение, сбор данных и изобличение за злоупотребления всех должностных лиц государства, надзор за исполнением законов, а также борьба с взяточничеством и хищениями, совершаемыми должностными лицами. Материалы, подготовленные фискалами, первоначально рассматривались в Расправной палате, которая затем и предлагала конкретные решения по ним общему собранию Сената.
Особое место отводилось должности генерал-прокурора, учрежденной при Сенате в 1722 г., а также его помощника — обер-прокурора. К компетенции генерал-прокурора относился гласный надзор за деятельностью всех учреждений страны, включая и Сенат. Генерал-прокурор являлся фактически руководителем Сената. Через него проходили все дела, поступавшие в Сенат, которые он вносил на рассмотрение. Он созывал заседания Сената и выступал в качестве его председателя, имел право докладывать императору о неправомерных действиях Сената, а также обладал законодательной инициативой. Постоянно действовавшим исполнительным органом при Сенате являлась его канцелярия.
После смерти в 1725 г. Петра I значение Сената стало существенно снижаться. При Екатерине I в 1726 г. был учрежден Верховный тайный совет, которому перешла значительная часть полномочий Сената. Однако в 1730 г. императрица Анна Иоанновна его упразднила, а в 1731 г. был создан Кабинет министров, который получил широкие полномочия и право осуществлять контроль за деятельностью Сената, Синода и коллегий.
В 1741 г. императрица Елизавета Петровна ликвидировала Кабинет министров, а Сенату были возвращены прежние функции и полномочия. Тем не менее в 1756 г. была учреждена Конференция при высочайшем дворе, к компетенции которой были отнесены первоначально вопросы международной и военной политики, а затем и управление центральными и местными государственными органами. При Петре III высшим государственным органом страны стал Императорский совет.
В 1769 г. Екатерина II создала Совет при высочайшем дворе, а после губернской реформы 1775 г. Сенат был окончательно превращен в высший судебный орган, а его департаменты превратились в высшие апелляционные инстанции для губернских судов.
Коллегии. В 1717-1721 гг. в России вместо приказов были учреждены новые центральные органы с более четкими функциями и общегосударственной компетенцией — коллегии. Первыми были созданы коллегии, ведавшие вопросами внутренней и внешней политики: Коллегия иностранных дел, Коллегия юстиции, Коллегия казенных сборов (Камер-коллегия), Коллегия учета государственных средств (Ревизион-коллегия), Коллегия государственных расходов (Штатсконтор-коллегия), Военная коллегия, Адмиралтейская коллегия, Коммерц-коллегия, а также Берг- и Мануфактур-коллегии, управлявшие промышленностью.
В соответствии с новым порядком деятельности центральных органов управления предусматривалось принятие решений большинством голосов членов каждой коллегии. Это исключало злоупотребления и самоуправство со стороны их руководителей. Кроме того, в системе коллегий было более четкое распределение функций и полномочий, которые нашли закрепление, прежде всего в Генеральном регламенте 1720 г., который фактически представлял собой устав деятельности всех коллегий, канцелярий, контор и других государственных учреждений. В нем устанавливался численный состав коллегий, компетенция, основные направления деятельности, структура и порядок делопроизводства. Затем каждая коллегия на основе Генерального регламента разрабатывала регламент с учетом специфики своей работы. В целом это способствовало тому, что в России был создан централизованный механизм управления государством.
Возглавлял коллегию президент, назначавшийся императором. Важную роль в деятельности коллегии играло общее собрание (присутствие), а также канцелярия. Первоначально коллегии подчинялись непосредственно Сенату. В 1722 г. надзор за деятельностью коллегий был возложен на прокуроров, подчинявшихся генерал-прокурору Сената.
В годы правления Екатерины II большинство коллегий прекратили свое существование, а их функции были в основном переданы губернским правлениям и губернаторам. Сохранили свое значение только четыре коллегии: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская и Медицинская. Однако после прихода в 1796 г. к власти императора Павла I все прежние коллегии были воссозданы с введением принципа единоначалия, означавшего отмену коллективного принятия решения и предоставлявшего право руководителю коллегии лично докладывать монарху.
Органы охраны общественного порядка заняли впервые в России особое место в системе государственных учреждений в ходе реформ Петра I. В 1718 г. в Петербурге была учреждена должность генерал-полицмейстера, в подчинении которого находились старосты, отвечавшие за порядок на каждой улице, и десятские, обеспечивавшие правопорядок в десяти дворах. В Москве была введена должность обер-полицмейстера. В 1733 г. в губернских городах были учреждены должности полицмейстеров, а при них созданы полицмейстерские конторы. Деятельность органов полиции и обеспечение охраны порядка были достаточно подробно регламентированы в Уставе благочиния 1782 г.
В этот период политическая полиция была выделена в самостоятельное учреждение. При Петре I расследованием и рассмотрением дел о преступлениях политического характера занимался первоначально Преображенский приказ, а затем с 1718 г. — Тайная канцелярия. После ликвидации в 1726 г. Тайной канцелярии и Преображенского приказа в 1729 г. дела о политических преступлениях передавались в 1731 г. в ведение Тайной розыскной канцелярии, а с 1762 г. они стали рассматриваться в Тайной экспедиции Сената.
После упразднения в начале XVIII в. патриаршества церковными делами управлял чиновник, назначавшийся Петром I. И только в 1721 г. была создана Духовная коллегия, которая в том же году была преобразована в Святейший Правительствующий Синод, просуществовавший до 1918 г. Он являлся высшим государственным органом, управлявшим Русской православной церковью. Синод состоял из 12 представителей высшего духовенства, назначавшихся императором. После смерти Петра I его статус неоднократно менялся. А в годы правления Екатерины II церковь окончательно перешла под контроль государства. Все ее имущество поступило в государственную казну, а церковные иерархи стали обеспечиваться государственным жалованьем. Ведала церковными землями и проживавшими на них крестьянами Коллегия экономии. В ходе губернской реформы 1775 г. были изменены границы епархий с тем, чтобы территория каждой епархии совпадала с территорией губернии. В связи с тем, что церковь была включена в государственную систему России, император стал главой Русской православной церкви.
Военная реформа. Дворянская конница и стрелецкие полки, составлявшие основу армии в конце XVII в., показали свою несостоятельность во время походов на Азов в 1695-1696 гг. А в последствии стрельцы принимали активное участие в заговорах, направленных против Петра I. В армию в этот период стали включать рейтарские и драгунские подразделения. Их называли в то время полками «иноземного строя», так как на офицерские должности все больше стали приглашать иностранных специалистов.
Тем не менее Петр I, создавая новую армию, опирался на наиболее преданные ему гвардейские полки — Преображенский, Семеновский и Бутырский. В 1699 г. он принял решение изменить принцип набора в армию и создать рекрутскую систему. На этой основе были первоначально сформированы только два полка. А в 1705 г. после введения рекрутской повинности было создано 27 полков, набор в которые уже проводился по соответствующим рекрутским округам. В гвардейских полках готовились офицерские кадры. Порядок организации и прохождения службы в армии устанавливался в Воинском уставе 1716 г. В результате военной реформы был также создан военно-морской флот, деятельность которого регламентировалась Морским уставом 1720 г.
Таким образом, введение нового принципа формирования армии, единообразного артиллерийского калибра и стрелкового оружия, а также создание службы материального обеспечения армии превратили ее в одну из самых боеспособных армий на европейском континенте.
Органы местного управления. Воеводы и старосты в качестве органов местного управления в первой четверти XVIII в. уже не могли выполнять возросшие обязанности в новых условиях: обеспечить регулярное поступление налогов в государственную казну, систематически проводить рекрутские наборы и т.д. Реформа органов местного управления при Петре I проводилась одновременно с введением нового административно-территориального деления.
В 1708 году территория страны была разделена на 8 губерний, которые подразделялись в свою очередь на уезды. Губернии возглавляли губернаторы, а уезды — коменданты. При губернаторах учреждались советы, в которые входили несколько советников (ландратов), избиравшихся местными дворянами.
В 1715 году губернии стали делиться на провинции, а провинции — на уезды. В 1719 году 11 губерний России были разделены на 45 провинций, которые возглавляли губернаторы, вице-губернаторы или воеводы.
В 1718-1720 годах вместо ратуш, земских изб и земских бурмистров, действовавших с 1699 г., в городах учреждались магистраты, подчинявшиеся губернаторам, а общее руководство со стороны центральных органов власти осуществлял Главный магистрат. Однако в 1727 г. магистраты были реорганизованы в ратуши.
До губернской реформы в России насчитывалось 23 губернии, 66 провинций и примерно 180 уездов. В 1775 году Екатерина II издала «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», в соответствии с которыми страна была разделена на 50 губерний, подразделявшихся в свою очередь на уезды. Причем при установлении нового административно-территориального деления страны учитывался, прежде всего количественный принцип. Так, в губернии должно было проживать примерно 400 тыс. человек, а на территории уезда — около 30 тыс. человек.
Возглавлял губернию губернатор, при котором учреждалось губернское правление в составе губернского прокурора и двух сотников. Губернатора назначал и смещал с должности император. Учреждалась также должность генерал-губернатора, полномочия которого распространялись на несколько губерний. Город, выделявшийся в соответствии с реформой в самостоятельную административную единицу, возглавлял городничий, опиравшийся в своей деятельности на ратушу и сиротский суд. Во главе уезда стоял земский исправник, при котором действовал нижний земский суд, представлявший собой судебный и административно-полицейский орган.
В период правления Екатерины II (1762-1796 гг.) проводилась политика «просвещенного абсолютизма», выражавшаяся в преобразовании некоторых устаревших государственных институтов, подчинении церкви государству, проведении реформ в судебной системе, области образования и других сферах, на основе идей западноевропейских просветителей.