Проведение прокурорами правовой экспертизы проектов законов и иных нормативных актов
В силу сложившейся практики и по взаимной договоренности с прокурорами Государственная Дума Федерального Собрания РФ, представительные (законодательные) органы субъектов РФ и органы местного самоуправления направляют в органы прокуратуры проекты наиболее важных законов и других актов для изучения и дачи заключения на предмет их соответствия российскому законодательству. Что касается органов исполнительной власти всех уровней, то они также, хотя и реже, направляют проекты нормативных решений и постановлений в органы прокуратуры.
Тщательное изучение прокурорами проектов нормативных актов, оценка их с точки зрения соответствия актам более высокой юридической силы и подготовка письменных мотивированных заключений по каждому акту нередко предупреждают принятие актов, противоречащих действующему законодательству.
При этом прокуроры имеют возможность предложить более совершенную редакцию отдельных статей акта, внести соответствующие дополнения в виде новых статей или пунктов, указать на неполноту регулирования актом общественных отношений и высказаться о возможных негативных последствиях в случае, если акт будет принят в представленном виде. Более того, прокурор может выразить мнение о невозможности принятия акта ввиду явного несовершенства.
В отдельных случаях прокурор вообще может высказаться о нецелесообразности принятия акта, например, когда общественные отношения в рассматриваемой сфере достаточно обстоятельно урегулированы ранее принятым актом или когда принятие акта, в силу противоречия его действующему законодательству, приведет к нарушениям прав и свобод граждан и другим негативным последствиям.
Обычно в изучении проектов нормативных актов и даче заключений по поручению прокурора участвует несколько оперативных работников либо группа по законотворческой работе, если она создана. Генеральная прокуратура РФ помимо прокурорско-следственных работников к этой работе нередко привлекает и профессорско-преподавательский состав НИИ проблем укрепления законности и правопорядка и институтов повышения квалификации. Это позволяет избегать субъективизма в оценке проектов актов и подготавливать более объективные заключения.
В случаях необходимости прокуроры с проектами актов могут ознакамливаться непосредственно в органах представительной и исполнительной власти и высказывать свое мнение относительно их законности, а также, в определенной мере, — полноты регулирования общественных отношений, грамматической и стилистической отработанности проектов. Прокуроры порою, как по собственной инициативе, так и по просьбе депутатов и иных разработчиков, участвуют вместе с авторами проектов в их обсуждении.
Нередко депутаты и разработчики проектов актов в процессе законотворческой работы обращаются к прокурорам за консультациями по правовым вопросам. Дача таких консультаций — также одна из форм участия прокурора в правотворческой деятельности, способствующая подготовке и принятию основанных на законодательстве актов.
Участие прокурора в обсуждении проектов законов и других нормативных актов на заседаниях представительных и исполнительных органов. Согласно ст. 7 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры, прокуроры субъектов РФ, городов, районов, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях законодательных (представительных) органов, их палат, комитетов и комиссий, а также на заседаниях исполнительных органов, в том числе и при обсуждении проектов законов и подзаконных актов и их принятии.
При обсуждении проектов, в особенности нормативных актов, рассчитанных на длительное применение и распространяющих свое действие на всех или на многих граждан, проживающих в границах соответствующей административно-территориальной единицы, прокурор высказывает свои замечания и мнение о законности принимаемого акта.
Если усматриваются какие-либо противоречия действующему законодательству и иные дефекты проекта акта, на это обращается внимание представительного органа, Президента РФ, главы администрации, губернатора, Председателя Правительства РФ, называется конкретный закон, который нарушен, напоминается о вредных последствиях, которые могут наступить, и объясняется, что в случае принятия акта в таком виде, на него будет принесен протест.
Давая правовую оценку проектам актов с точки зрения их соответствия действующему законодательству, внося предложения, направленные на совершенствование проектов актов, прокурор, с одной стороны, предупреждает принятие (издание) правовых актов, противоречащих законам, и, с другой стороны, способствует принятию более совершенных актов. Участие прокуроров в заседаниях представительных и исполнительных органов позволяет им, кроме того, быть в курсе законотворческой практики, обсуждаемых вопросов, оказывать правовую помощь депутатам.
Учитывая это, Генеральный прокурор РФ обязывает прокуроров активно использовать предоставленное им право участия в заседаниях представительных органов, администрации, правительства в целях предупреждения принятия (издания) актов, не соответствующих законам.
Понятно, что прокуроры не имеют возможности присутствовать на всех заседаниях представительных и исполнительных органов при обсуждении проектов актов и их принятии. В случаях, когда имеется приглашение (просьба) руководителей названных органов принять участие в заседании или имеются сведения о возможном принятии акта, противоречащего закону, а также при обсуждении и принятии конституций и уставов субъектов федерации и муниципальных образований, и других наиболее важных актов, прокурорам необходимо принимать участие в заседаниях представительных и исполнительных органов.
Принятие прокурором мер к отмене незаконных правовых актов проводится как путем их опротестования, так и посредством обращения с заявлениями в суды общей юрисдикции и арбитражные суды о признании их недействующими.
Участие прокурора в рассмотрении представительными и исполнительными органами внесенных им протестов на незаконные правовые акты. Закон о прокуратуре (ст. 7) наделил прокуроров, их заместителей и по их поручению других прокуроров правом участия в рассмотрении внесенных ими протестов и представлений органами представительной и исполнительной власти, а также представительными и исполнительными органами муниципальных образований.
Это право достаточно широко используется прокурорами всех уровней. Участвуя в этой работе, прокуроры имеют возможность выступить в обоснование внесения акта прокурорского надзора (реагирования) со ссылками на соответствующие законы, убедить депутатов и других лиц в незаконности, в частности, принятого ими акта или части его, напомнить о вредных последствиях, которые наступили или могут наступить при исполнении незаконных предписаний.
Как правило, депутаты и руководители исполнительных органов прислушиваются к мнению прокуроров и принимают решения, направленные на устранение дефектности актов. Эта деятельность прокуроров также способствует совершенствованию законодательства и, следовательно, укреплению законности и правопорядка.
Внесение прокурорами предложений в органы представительной (законодательной) власти, представительные и исполнительные органы муниципальных образований и в органы, обладающие правом законодательной инициативы, о принятии новых актов, об отмене действующих актов или о внесении в них дополнений и изменений (поправок). К сожалению, Конституция РФ не наделила Генерального прокурора РФ и других прокуроров-руководителей прокуратур правом законодательной инициативы.
Однако Закон о прокуратуре (ст. 9) дает право прокурорам вносить предложения в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, об изменении, отмене или принятии новых законов и иных нормативных актов. Органы, наделенные правом законодательной инициативы, перечислены в ст. 104 Конституции РФ, в соответствующих статьях конституций и уставов субъектов РФ.
В зависимости от того, в ведении какого представительного органа находится принятие законов и иных нормативных актов, регулирующих те или иные общественные отношения, прокуроры либо непосредственно выходят с соответствующими законодательными предложениями в представительный орган, либо действуют через вышестоящего прокурора, направляя ему проекты актов или их статей (поправок) и другие материалы. С законодательными предложениями прокуроры обращаются также и в органы, обладающие правом законодательной инициативы.
Прокуроры могли бы более весомо влиять на законотворческий процесс, если бы обладали правом законодательной инициативы. В связи с этим в ст. 104 Конституции РФ следовало бы внести соответствующее дополнение, включив в перечень органов, обладающих правом законодательной инициативы, Генеральную прокуратуру РФ. Кстати, согласно конституциям и уставам ряда субъектов РФ территориальные прокуроры наделяются правом законодательной инициативы на региональном уровне.