Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу
В соответствии со ст. 22 РФ прокурорский надзор за соблюдением законов администрацией учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Законом о прокуратуре.
Для выполнения задач при осуществлении надзора за соблюдением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу для предупреждения, выявления и устранения нарушений законов прокуроры наделены соответствующими полномочиями.
В этих целях прокуроры могут использовать не только специальные полномочия, предоставленные для надзора за исполнением законов на рассматриваемом направлении надзорной деятельности (ст. 33 Закона о прокуратуре), но и с учетом специфики предмета надзора полномочия, предусмотренные по другим направлениям прокурорского надзора: полномочия, предусмотренные при осуществлении надзора за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (ст. 22 Закона о прокуратуре); полномочия, предусмотренные при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (ст. 27 Закона о прокуратуре).
К специальному полномочию относится право прокурора посещать в любое время учреждения и органы, указанные в ст. 32 Закона о прокуратуре. В ст. 24 УИК РФ предусмотрено право Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ, подчиненных им прокуроров, а также прокуроров, непосредственно осуществляющих надзор за исполнением наказаний на соответствующих территориях без специального разрешения посещать учреждения и органы, исполняющие наказания. Закон не ограничивает прокурора временем посещения указанных учреждений, следовательно, он сам определяет время посещения.
Приказом Генерального прокурора РФ от 18 июня 1997 г. № 31 «Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием» прокурорам предписывается проверять законность содержания лиц в изоляторах временного содержания, практиковать проверки в нерабочее время, незамедлительно принимать меры по жалобам на незаконность задержания.
В Приказе Генерального прокурора от 5 августа 2003 г. № 27 содержится требование к подчиненным прокурорам в целях обеспечения законности и обоснованности, а также соблюдения сроков содержания граждан под стражей не реже одного раза в месяц проверять следственные изоляторы. Периодичность проверок состояния законности в иных учреждениях и органах не определена.
Закон не ограничивает прокурора какими-либо основаниями для посещения указанных учреждений и органов.
Посещение прокурором учреждений и органов не является самоцелью. Посещая их, прокурор выясняет вопросы, входящие в предмет прокурорского надзора (соблюдение сроков задержаний и иных сроков, законность водворения осужденных к лишению свободы в штрафной изолятор и т.д.). При этом проверки могут быть как целевые, т.е. затрагивающие, как правило, законность отдельных сторон деятельности учреждений (например, соответствие требованиям закона условий труда лиц, лишенных свободы), так и общие, охватывающие весь комплекс вопросов, относящихся к предмету надзора. Результаты проверки отражаются в составляемых справках (актах).
Для того чтобы выявить нарушения законов, прокурору предоставлено право опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера. Опрос указанных лиц является также средством предупреждения нарушений законности в деятельности учреждений и органов, где эти лица содержатся.
Путем опроса могут быть выявлены такие существенные нарушения законности, как применение к задержанным, арестованным и иным лицам недозволенных методов применения в нарушение требований закона специальных средств, оружия и других.
При осуществлении надзора прокурор вправе знакомиться с документами, на основании которых произведено задержание, заключение под стражу, осуждение, определение мер принудительного характера. Это полномочие важно, поскольку позволяет выявить и предупредить нарушение сроков содержания под стражей, неправильное определение вида исправительного учреждения, неправильное применение мер взыскания и другие существенные нарушения закона.
Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (ч. 7 ст. 34) предусматривает проведение оперативно-розыскных мероприятий в местах содержания под стражей в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений. Осуществление оперативно-розыскной деятельности предусмотрено законом (ст. 84 УИК РФ) и в исправительных учреждениях.
Задачами оперативно-розыскной деятельности в этих учреждениях являются: обеспечение личной безопасности осужденных, персонала исправительных учреждений и иных лиц; выявление, предупреждение и раскрытие готовящихся и совершаемых в исправительных учреждениях преступлений и нарушений установленного порядка отбывания наказания; розыск в установленном порядке осужденных, совершивших побег из исправительных учреждений, а также осужденных, уклоняющихся от отбывания наказания в виде лишения свободы; содействие в выявлении и раскрытии преступлений, совершенных осужденными до прибытия в исправительное учреждение.
В этой связи Закон о прокуратуре и Закон об ОРД дают право прокурору знакомиться также с оперативными материалами. При этом следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 2 ст. 21 федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, и о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих или оказывавших содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются прокурору только с письменного согласия указанных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности. Подробно вопрос о полномочиях прокурора в сфере оперативно-розыскной деятельности изложен в разд. 9.2 учебника.
Наделение прокурора полномочием требовать от администрации органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначаемые судом меры принудительного характера, администрации мест содержания задержанных и заключенных под стражу, создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера — одна из характерных особенностей надзора на рассматриваемом направлении прокурорской деятельности.
Сущность этих требований прокурора заключается в следующем:
- во-первых, прокурор может требовать от администрации указанных органов и учреждений соблюдения правил режима и условий содержания, привлечения осужденных к труду и других условий, исходя из тех вопросов, которые входят в предмет прокурорского надзора;
- во-вторых, прокурор может, исходя из конкретной ситуации, установить время для исполнения своих требований;
- в-третьих, эти требования подлежат обязательному исполнению администрацией;
- в-четвертых, обжалование администрацией требований прокурора не приостанавливает их исполнение;
- в-пятых, хотя законом и не установлена форма требований прокурора (они могут быть выражены как в устной, так и письменной форме), целесообразно в целях возможности контролирования облекать их в письменную форму.
Прокурор вправе проверять соответствие законодательству РФ правовых актов — приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений, указанных в ст. 32 Закона о прокуратуре.
Как отмечалось в Приказе Генерального прокурора РФ от 5 августа 2003 г. № 27, прокурорам предписывается постоянно осуществлять надзор за законностью приказов, распоряжений и постановлений, издаваемых администрацией исправительных учреждений и следственных изоляторов, а также органами управления уголовно-исполнительной системы, и незамедлительно опротестовывать в случае несоответствия их закону.
Прокурор может проверять соответствие закону правовых актов указанных учреждений и органов не только при поступлении заявлений и жалоб о их противозаконном характере, но и по собственной инициативе.
Прокурор проверяет соответствие закону правовых актов, относящихся к деятельности учреждений и органов, вопросы которой входят в предмет прокурорского надзора. Это прежде всего приказы, распоряжения и постановления, в которых регламентируется порядок и условия содержания задержанных, арестованных, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, привлечение осужденных к общественно полезному труду, получение общего образования, профессиональной подготовки и другие.
Прокурор вправе, как и по другим направлениям надзорной деятельности, требовать объяснения от должностных лиц. Он может требовать объяснения по любому проверяемому вопросу о нарушениях законности в деятельности администрации. Форма объяснения в законе не предусмотрена, а поэтому прокурор вправе сам определить, исходя из конкретной ситуации, какую форму (устную или письменную) следует использовать. Получение объяснений позволяет прокурору выяснить причины и условия, способствующие нарушениям закона, а следовательно, использовать более эффективные средства по их устранению.
Одним из основных средств реагирования прокурора на выявленные нарушения законов является протест. Протест приносится во всех случаях выявления противоречащих закону приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений, указанных в ст. 32 Закона о прокуратуре. В протесте заключается требование о приведении в соответствие с действующим законодательством приказов, распоряжений и постановлений либо их отмене.
Отличительной особенностью принесения протеста на правовые акты администрации указанных учреждений и органов от принесения протеста при осуществлении надзора за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов является приостановление действия опротестованного акта администрацией учреждения.
Важным средством реагирования прокурора на устранение выявленных нарушений законов является представление прокурора. В представлении указываются также причины выявленных нарушений законности и условия, им способствующие, и высказывается требование прокурора об их устранении. В представлении прокурор может поставить вопрос о необходимости привлечения к дисциплинарной, материальной ответственности конкретных лиц, чья деятельность привела к нарушениям законов (при отсутствии признаков преступления или административного проступка).
Прокурор вправе и обязан в случаях установления в действиях администрации органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначаемые судом меры принудительного характера, администрации мест содержания задержанных и заключенных под стражу признаков преступления, в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства вынести постановление о возбуждении уголовного дела. Прокурор, возбудив уголовное дело, должен принять меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.
Законом о прокуратуре в г. впервые прокурору было предоставлено право отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу и осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора. До этого прокурор был вправе в случаях незаконного или необоснованного дисциплинарного взыскания, наложенного на осужденного администрацией учреждения уголовно-исполнительной системы, опротестовать приказ о наложении такого взыскания или поставить вопрос о его отмене в своем представлении. В настоящее время отмена решений администрации может осуществляется путем вынесения прокурором постановления.
В соответствии с п. 2 ст. 33 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель обязаны немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещению в судебно-психиатрическое учреждение.
Без законных оснований содержание лиц в этих учреждениях и органах будет в случаях отсутствия оформленных в соответствии с установленными правилами документов (постановлений, приговоров, определений) либо истечения сроков задержания, ареста, наказания или применения меры принудительного характера.
Порядок освобождения подозреваемых и обвиняемых из-под стражи определен ст. 50 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». Порядок освобождения осужденных к ограничению свободы, аресту и лишению свободы определен в ст. 173 УИК РФ. В частности, предусмотрено, что указанные лица освобождаются в первой половине последнего дня срока наказания.
Если срок наказания оканчивается в выходной или праздничный день, осужденный освобождается от отбывания наказания в предвыходной или предпраздничный день. При исчислении срока наказания в месяцах он истекает в соответствующее число последнего месяца, а если данный месяц не имеет соответствующего числа — в последний день этого месяца. Выписка из психиатрического стационара пациента, к которому по решению суда применены принудительные меры медицинского характера, производится только по решению суда.
При установлении случаев содержания указанных лиц без законных оснований прокурор или его заместитель выносит постановление об их освобождении. Это постановление подлежит немедленному исполнению.
Законодательство предусматривает случаи, когда действия администрации мест содержания задержанных и заключенных под стражей, органов и учреждений, исполняющих наказание, требуют санкции прокурора. В соответствии с ч. 2 ст. 32 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» размещение подозреваемых и обвиняемых в одиночных камерах на срок более одних суток допускается по мотивированному постановлению начальника места содержания под стражей, санкционированному прокурором.
В законе оговорены случаи, когда санкция прокурора не требуется. В УИК РФ, например, предусмотрено получение санкции прокурора для задержания на срок до 30 суток разыскиваемых, скрывшихся с места жительства; лиц, осужденных к исправительным работам (ч. 4 ст. 46); для задержания на срок до 15 суток осужденных к ограничению свободы, уклоняющихся от получения в органе внутренних дел предписания о выезде к месту отбывания наказания или невыезде к месту отбывания наказания в установленный срок (ч. 2 ст. 48); для задержания органами внутренних дел или администрацией исправительного центра на срок не более 30 суток осужденных к отбыванию наказания в виде ограничения свободы и самовольно без уважительных причин оставивших территорию исправительного центра и находящихся в розыске (ч. 5 ст. 58).
УИК РФ предусматривает необходимость согласования с прокурором введения режима особых условий в исправительных учреждениях. В ч. 3 ст. 85 отмечено, что режим особых условий (в случае стихийного бедствия, введения в районе расположения исправительного учреждения особого или военного положения, при массовых беспорядках, а также при групповых неповиновениях осужденных) вводится на срок до 30 суток по решению министра внутренних дел РФ либо министра внутренних дел, начальника управления внутренних дел субъекта РФ, согласованному с Генеральным прокурором РФ либо соответствующим прокурором.
Ст. 186 УИК РФ, регламентирующая порядок исполнения смертной казни, предусматривает не только обязательное присутствие прокурора при исполнении этого вида наказания, но и обязательность подписи прокурора в протоколе об исполнении приговора суда.