Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве

Закон о прокуратуре предусмотрел, что в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура осуществляет надзор, в том числе за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.

В УПК РСФСР 1960 г. в разд. II «Возбуждение уголовного дела, дознание и предварительное следствие» была включена гл. 18 «Надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия». УПК РФ 2001 г. такой специальной главы не имеет.

В разд. II «Участники уголовного судопроизводства» включена глава шестая «Участники уголовного судопроизводства со стороны обвинения». В ч. 1 ст. 37 записано, что прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Часть 2 этой статьи определяет полномочия прокурора в ходе досудебного производства по уголовному делу.

Органы дознания и органы предварительного следствия, осуществляя досудебное производство, защищают права и законные интересы лиц и организаций, потерпевших от преступлений. В каждом случае обнаружения признаков преступления следователь, орган дознания и дознаватель принимают предусмотренные УПК РФ меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления.

Предварительное расследование существенно затрагивает права и интересы участников уголовного судопроизводства, поскольку оно связанно с ограничением конституционных прав и свобод граждан. В процессе расследования могут применяться меры процессуального принуждения (задержание подозреваемого, заключение под стражу, привод, временное отстранение от должности, наложение ареста на имущество и т.д.).

Ограничение прав и свобод допускается только по основаниям и с соблюдением процедур, предусмотренных Конституцией РФ, имеющей прямое действие, уголовно- процессуальным законодательством. И хотя уголовно-процессуальное законодательство в основном детально регламентирует досудебное производство, в практике не всегда исполняются требования этого законодательства.

Указанные обстоятельства предопределяют сущность прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве по уголовным делам.

Прокурор обязан следить за тем, чтобы нормы закона, регулирующие процессуальную деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, не нарушались, а при обнаружении нарушений — немедленно принимались меры к их устранению, восстановлению нарушенных прав и свобод гражданина, предупреждению нарушений законов.

Рассматривая сущность прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве по уголовным делам следует также отметить, что прокурор не может произвольно вмешиваться в предварительное расследование. Согласно уголовно-процессуальному законодательству (п. 3 ч. 2 ст. 38 УПК РФ) следователь самостоятельно направляет ход расследования, принимает решения о производстве следственных и иных процессуальных действий, за исключением случаев, когда требуется получение судебного решения и (или) санкции прокурора.

Следователь наделен правом при несогласии с отдельными решениями и указаниями прокурора предоставлять свои письменно изложенные возражения вместе с уголовным делом вышестоящему прокурору.

К таким случаям закон относит решения и указания прокурора о привлечении лица в качестве обвиняемого; о квалификации преступления; об объеме обвинения; об избрании меры пресечения либо отмене или изменении меры пресечения, избранной следователем в отношении обвиняемого; об отказе в даче согласия на возбуждение перед судом ходатайства об избрании меры пресечения или о производстве иных процессуальных действий; о направлении уголовного дела в суд или его прекращении; об отводе следователя или отстранении его от дальнейшего ведения следствия.

Предмет надзора в соответствии со ст. 29 Закона о прокуратуре — соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.

В УПК РФ учтены требования, вытекающие из положений Конституции РФ, общепризнанных норм и принципов международного права, международных договоров по обеспечению основных прав и свобод человека и гражданина. Так, в ходе уголовного судопроизводства запрещается осуществление действий и принятие решений, унижающих честь и достоинство участников уголовного судопроизводства, а также обращение, унижающее его человеческое достоинство либо создающее опасность для его жизни и здоровья.

Никто из участников уголовного судопроизводства не может подвергаться насилию, пыткам, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению. Суд, прокурор, следователь, дознаватель обязаны разъяснить подозреваемому, обвиняемому, потерпевшему, гражданскому истцу, гражданскому ответчику, а также другим участникам уголовного судопроизводства их права, обязанности и ответственность и обеспечить возможность осуществления этих прав.

При осуществлении досудебного производства по уголовным делам необходимо соблюдать основания и процедуры ограничения прав и свобод человека и гражданина, предусмотренные уголовно-процессуальным законодательством. Например, ограничение права гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений допускается только на основании судебного решения (ч. 1 ст. 13 УПК РФ).

УПК РФ (раздел семнадцатый) установлены дополнительные ограничения по осуществлению досудебного производства в отношении отдельных категорий лиц. Так, член Совета Федерации, депутат Государственной Думы, судья федерального суда, мировой судья, прокурор, Председатель Счетной палаты РФ, его заместитель и аудитор Счетной палаты РФ, уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, задержанные по подозрению в совершении преступления, за исключением случаев задержания на месте преступления, должны быть освобождены немедленно после установления их личности.

Установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях также является одним из элементов предмета прокурорского надзора, определенного Законом о прокуратуре. В УПК РФ в понятие «разрешение заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях» внесены некоторые коррективы.

В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 37 в ходе досудебного производства по уголовным делам прокурор уполномочен проверять исполнение требований Закона о прокуратуре при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. Статья 145 УПК РФ предусматривает принятие решений по результатам рассмотрения сообщения о преступлении.

Сообщения о преступлениях могут быть выражены в различных формах: устные и письменные заявления; явки с повинной, сделанные как в устном, так и в письменном виде; сообщениях о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных источников. Письменное заявление подписывается заявителем. Устные заявления о преступлении заносятся в протокол, который подписывается заявителем и лицом, принявшим заявление.

Если устное сообщение о преступлении сделано при производстве следственного действия или в ходе судебного разбирательства, то оно заносится соответственно в протокол следственного действия или судебного заседания. Заявитель предупреждается об ответственности за заведомо ложный донос.

Устное заявление о явке с повинной — добровольное сообщение лица о совершенном им преступлении — заносится в протокол в описанном выше порядке. Сообщения о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных источников информации, принимается лицом, получившем данное сообщение, о чем составляется рапорт об обнаружении признаков преступления. Анонимные заявления о преступлении не являются поводом для возбуждения уголовного дела. Анонимные письма и заявления о готовящихся или совершенных преступлениях направляются прокурором в другие правоохранительные органы в зависимости от содержания обращений.

Порядок регистрации и учета сообщений о преступлениях законом не предусмотрен. Он устанавливается ведомственными нормативными актами правоохранительных органов. Подавляющее большинство сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях рассматривается и разрешается органами внутренних дел.

Прокурор должен следить за тем, чтобы не было отказов в принятии сообщений о преступлениях. При проверке необходимо обращать внимание на то, чтобы лицо, имеющее право осуществлять прием сообщений о преступлениях, выдавало заявителю документ о принятии сообщения о преступлении с указанием данных о лице, его принявшем, а также даты и времени его принятия.

Генеральный прокурор РФ, придавая большое значение этому участку надзорной деятельности, требует от подчиненных ему прокуроров, своевременной проверки всех находящихся на рассмотрении заявлений и сообщений о преступлениях, пресечения случаев проведения не вызванных необходимостью проверочных действий.

Следственные действия до возбуждения уголовного дела производиться не могут, кроме оговоренных в законе случаев осмотра места происшествия, освидетельствования, назначения судебной экспертизы.

Прокурор должен также следить за тем, чтобы решения по сообщениям о преступлениях принимались в трехдневный срок, а в случаях его продления прокурором, начальником следственного отдела, начальником органа дознания — в десятидневный.

Прокурорский надзор за соблюдением порядка предварительного расследования как в форме дознания, так и предварительного следствия служит одной из гарантий обеспечения прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства (потерпевших, подозреваемых, обвиняемых, свидетелей и т.д.), неотвратимости ответственности за совершенное преступление, защиты лиц, общества, государства от преступных посягательств.

Соблюдение предписанных законом процедур расследования способствует обеспечению достижения истины, объективности оценки полученной информации, соблюдению конституционного принципа презумпции невиновности.

Порядок предварительного расследования преступлений подробно регламентирован уголовно-процессуальным законом. Принципиальные положения этого порядка нашли отражение и в Конституции РФ.

При осуществлении надзора прокурор должен ориентироваться на такие конституционные нормы: решения и действия органов государственной власти и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ст. 46); каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответствующего задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения (ст. 48); обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность, а неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого (ст. 49), при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона (ст. 50); никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом (ст. 51); права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом; государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба (ст. 52).

В уголовно-процессуальном законодательстве реализуются конституционные нормы путем регламентации не только общих требований, относящихся к стадии предварительного расследования (неприкосновенность личности; неприкосновенность жилища; охрана личной жизни и тайны переписки и т.д.), но и путем установления четкого порядка производства каждого следственного действия. Так, очная ставка производится, если в показаниях ранее допрошенных лиц имеются существенные противоречия. При ее проведении не должно быть отступлений от правил начала допроса этих лиц, предоставления возможности задавать вопросы и т.п.

Проверка общих условий предварительного расследования и порядка производства отдельных следственных действий составляют существенный объем прокурорской деятельности. При этом прокурору следует обращать внимание на следующие обстоятельства:

компетенцию лица, осуществляющего процессуальные действия (например, согласно ч. 2 ст. 41 УПК РФ не допускается возложение полномочий по проведению дознания на то лицо, которое проводило или проводит по данному уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия;
в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 40 УПК РФ орган дознания по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно, может выполнить лишь неотложные следственные действия);
соответствие следственного и иного процессуального действия тому наименованию, который предусмотрен УПК РФ (осмотр, проверка показаний на месте, обыск, выемка и т.д.);
наличие оснований для проведения следственного и иного процессуального действия (например, основанием производства обыска является наличие достаточных оснований полагать, что в каком-либо месте или у какого-либо лица могут находиться орудия преступления, предметы, документы и ценности, которые могут иметь значение для уголовного дела);
наличие условий для проведения следственного и иного процессуального действия (например, контроль телефонных и иных переговоров подозреваемого, обвиняемого и других лиц допускается лишь при производстве по уголовным делам о тяжких и особо тяжких преступлениях);
соблюдение правил собирания доказательств (например, производство следственного действия в ночное время не допустимо, за исключением случаев, не терпящих отлагательства; в ходе следственного действия или непосредственно после его окончания должен быть составлен протокол следственного действия и т.д.).

Ответственный участок деятельности прокурора — надзор за законностью решений, принимаемых в досудебном производстве.

Особого внимания заслуживают решения, влияющие на движение уголовного дела. Это относится, прежде всего, к законности и обоснованности решений о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении дела, передаче сообщения по подследственности.

К наиболее важным решениям, принимаемым в процессе предварительного расследования и подлежащим тщательной проверке прокурором, относятся следующие: о задержании подозреваемого; об избрании в отношении подозреваемых и обвиняемых меры пресечения; о привлечении в качестве обвиняемого; о приводе подозреваемого, обвиняемого, потерпевшего, свидетеля; о временном отстранении обвиняемого от должности; о розыске обвиняемого; о производстве выемки; о производстве обыска; о наложении ареста на имущество; о назначении экспертизы; о приобщении к уголовному делу вещественных доказательств; о продлении срока следствия, содержания под стражей; о выделении уголовных дел и другие.

Прокурорской проверке подлежат и такие важные решения, принимаемые на завершающем этапе предварительного расследования, как о приостановлении предварительного расследования, о прекращении уголовного преследования и уголовного дела.

Надзор за законностью решений, принимаемых в досудебном производстве, включает исполнение требований закона при принятии всех следственных и иных процессуальных решений, независимо о того, принимает ли следователь, орган дознания или дознаватель такие решения самостоятельно либо требуется получение судебного решения и (или) санкции прокурора.

Задачи прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве могут быть определены с учетом целей прокуратуры и назначения уголовного судопроизводства.

При осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве должны приниматься меры, направленные на исполнение органами дознания и органами предварительного следствия требований закона по защите прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а также меры к обеспечению защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения, ограничении ее прав и свобод.

Прокурору необходимо следить за тем, чтобы:

исполнялись требования закона при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях;
соблюдался установленный законом порядок возбуждения уголовных дел;
в каждом случае обнаружения признаков преступления следователь, орган дознания и дознаватель принимали предусмотренные законом меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления;
соответствовали требованиям закона решения, принимаемые в процессе досудебного производства по уголовным делам;
соблюдались условия и порядок проведения следственных и иных процессуальных действий, а в предусмотренных законом случаях — основания для их проведения;
соблюдались права потерпевшего, подозреваемого, обвиняемого и других участников уголовного судопроизводства.