Налоговый процесс

Процессуальные аспекты деятельности налоговых органов в системе правового регулирования налоговых отношений - страница 2


Специфика экономики России обусловила необходимость создания специализированных инспекций межрайонного уровня. Их назначение — налоговое администрирование крупнейших налогоплательщиков, функционирующих в отраслях экономики и сферах деятельности, которые по определенным показателям имеют особое значение для данного региона. Инспекции Федеральной налоговой службы межрайонного уровня непосредственно подчиняются УФНС России по субъектам РФ и подконтрольны им.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» установлено преобразовать МНС России в Федеральную налоговую службу, подчиненную Минфину России. При этом трехуровневая система (территориальная инспекция, областное звено и центральный аппарат) осталась неизменной.

Каждый налоговый орган, являясь самостоятельным юридическим лицом, имеет свою смету, на основе которой выделяются средства из федерального бюджета на его содержание, текущий счет в банке, печать. Как юридическое лицо каждый налоговый орган вправе выступать в суде истцом и быть ответчиком.

Федеральную налоговую службу возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению министра финансов РФ. Руководитель утверждает структуру внутренних подразделений центрального аппарата. Он несет персональную ответственность за деятельность Федеральной налоговой службы России, ее территориальных налоговых органов по обеспечению налоговой дисциплины на территории всей страны.

В схематичном виде система налоговых органов представлена на рисунке.

Система налоговых органов России

В соответствии с названным Указом Президента РФ федеральные службы и федеральные агентства лишились нормотворческих полномочий. Таким образом. ФНС России не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Кроме того, ФНС России не может осуществлять оказание платных услуг и управление государственным имуществом (данное ограничение полномочий ФНС России не распространяется на полномочия руководителя ФНС России по управлению имуществом, скрепленным ФНС России на праве оперативного управления).

В систему подведомственных ФНС России организаций входят:

  • Главный научно-исследовательский вычислительный центр ФНС России (ФГУП ГНИ ВЦ ФНС России);
  • Государственный научно-исследовательский институт развития налоговой системы ФНС России (ГНИИ РНС);
  • государственные лечебно-оздоровительные, образовательные учреждения и федеральные государственные унитарные предприятия, находящиеся в ведении ФНС России.

Особое значение в современной процессуальной налоговой системе имеет создание межрегиональных инспекций ФНС России. Основополагающим документом в этом направлении является приказ МНС России от 31 августа 2001 г. №БГ-3-09/319 «Об утверждении Порядка определения особенностей постановки на учет крупнейших налогоплательщиков — российских организаций».

В дальнейшем традиционно применяемые критерии отнесения налогоплательщика к категории крупнейших были дополнены отношениями взаимозависимости между организациями: приказ МНС России от 16 апреля 2004 г. № САЭ-3-30/290Ф «Об организации работы по налоговому администрированию крупнейших налогоплательщиков и утверждении критериев отнесения российских организаций — юридических лиц к крупнейшим нал ого плательщикам, подлежащим налоговому администрированию на федеральном и региональном уровнях».

Основной причиной принятия мер по созданию полномасштабных межрегиональных инспекций по крупнейшим налогоплательщикам в России явилась потребность в особых процессуальных действиях налоговых органов при налоговом администрировании крупнейших холдинговых компаний и организаций, а также комплексном подходе к разработке стратегии налогового контроля за соблюдением налогового законодательства такими налогоплательщиками.

Формирование рыночных отношений в России оказалось значительно более трудным, противоречивым и сложным процессом, чем это представлялось в начале рыночных реформ.

Практика проведения мероприятий налогового контроля показала, что нарушения налогового законодательства представляют собой сложную систему, поскольку уклонение от налогообложения совершается, как правило, скрытно, многочисленными и изощренными способами, часто с участием специально организованных финансово-экономических структур.

Уже с первых лет существования рыночных отношений государство столкнулось с проблемой массового уклонения налогоплательщиков от налогообложения и, как следствие, со значительными потерями доходной части бюджета.

Анализ правоприменительной практики показал, что в ходе проведения любого вида документальных проверок нарушения налогового законодательства вскрывались у каждого четвертого проверяемого юридического лица. В ходе проведения налоговых проверок (особенно с участием налоговой полиции, затем с органами МВД, которым были переданы функции налоговой полиции) вскрывались многие криминальные «методики» совершения налоговых правонарушений, использующие пробелы в действующем законодательстве.

На сегодняшний день действия злостных неплательщиков налогов направлены на постоянное изобретение новых и все более изощренных методов уклонения от уплаты налогов, в том числе с использованием компьютерных технологий.

Практика свидетельствует о высоком удельном весе уклонений от уплаты налогов в стратегически важных отраслях хозяйствования, о наличии хорошо организованных мощных групп, все чаше с международными криминальными связями, которые стремятся укрепить влияние в ряде отраслей экономики, оказывают давление на политику государства и общественные настроения. Они специализируются на отмывании денежных средств, осуществлении махинаций по лжеэкспорту, незаконном вывозе капитала за рубеж. Это операции с дорогостоящим движимым и недвижимым имуществом, использование операций с наличностью и злоупотребление услугами банковских и других финансовых институтов.

В этих целях также используются оффшорные компании, сеть Интернета, кредитные карты, международная торговля товарами и услугами. Теневые капитаны выводятся из-под налогообложения, служат финансовой опорой организованной преступности, не говоря уже о потерях этих средств в качестве инвестиций в национальную экономику.

Правоприменительная практика также свидетельствует о том, что нарушения налогового законодательства, как правило, совершаются организациями, которые профессионально сочетают экономические и юридические знания для уклонения от налогообложения.

Все перечисленные обстоятельства рассматриваются в качестве оснований, объективно обусловливающих неотложную потребность в усилении эффективной борьбы с уклонениями от уплаты налогов за счет придания этой работе комплексного, многоотраслевого характера, с использованием новейших методик и научных разработок по выявлению и доказательству придуманных налогоплательщиками всевозможных схем ухода от налогов.

Создание специализированных инспекций федерального уровня по крупнейшим налогоплательщикам позволяет налоговым органам учитывать отраслевую специфику, осуществлять контрольные мероприятия по всем звеньям вертикально интегрированной структуры налогоплательщика.

Перевод крупнейших налогоплательщиков в межрегиональные инспекции по крупнейшим налогоплательщикам в первую очередь нацелен на то, чтобы значительно улучшить процессуальные действия их администрирования и контроля, так как очевидно, что силами одной лишь территориальной налоговой инспекции контролировать на должном уровне крупнейшего налогоплательщика имеющего сеть производственных, сервисных, инвестиционных и других организаций по всей России, невозможно.

Кроме того, для эффективной проверки крупнейшего налогоплательщика налоговый инспектор должен хорошо ориентироваться в специфике производства проверяемого налогоплательщика.

Например:

  • в нефтяной компании ему необходимо понимать технологию добычи углеводородного сырья; чем скважинная жидкость отличается от товарной нефти и т.п.;
  • при проверке компаний связи — порядок тарифицирования услуг связи и порядок прохождения трафика;
  • при проверке организаций газовой отрасли — понимать различия газа сырого отсепарированного и нестабильного газового конденсата, выделяемого из пластовой газовой жидкостной смеси;
  • при проверке холдинга проверяющему необходимо знать всю его разветвленную структуру и объемы финансовых потоков и т.д.

Таким образом, цель создания межрегиональных инспекций в России — это повышение уровня налогового администрирования налогоплательщиков за счет особых процессуальных действий высококвалифицированного кадрового персонала налоговых органов по конкретным направлениям их детальности, повышение эффективности сбора и анализа информации о финансово-хозяйственной деятельности организаций как консолидированной группы хозяйствующих субъектов, связанных уставными отношениями и контролирующих товарные и финансовые потоки хозяйствующих субъектов, процессуальная координация контрольных налоговых мероприятий на федеральном уровне по технологической цепочке от производителя до конечного потребителя.

Кроме того, в целях создания высокоэффективной, гибкой, быстро реагирующей организационной системы, обеспечивающей исполнение крупнейшими налогоплательщиками своевременного декларирования доходов и выполнение в полном объеме налоговых назначений, путем осуществления непрерывного статистического мониторинга взаимоотношений каждого крупнейшего налогоплательщика с дочерними и зависимыми организациями, специализированные межрегиональные инспекции концентрируют в одном месте всю собранную информацию о налогоплательщике.

Такая концентрация позволяет быстро и всеобъемлюще анализировать ситуацию в отрасли в целом и более точно прогнозировать налоговые поступления, процессуально координировать и осуществлять контрольную работу других инспекций и структурных подразделений Федеральной налоговой службы в осуществлении администрирования налогоплательщиков по отрасли.

В связи с отсутствием в российском законодательстве норм, регулирующих правоотношения компаний, осуществляющих деятельность в рамках холдинга, для налоговых органов создаются проблемы в осуществлении налогового контроля за консолидированной группой юридических лиц, так как, проверяя вертикально интегрированную компанию, они имеют дело не с одним, а с десятками юридических лиц, зарегистрированных в разных юрисдикциях, в том числе оффшорных. Законодательно правовое положение холдингов до сих пор не определено.

Промышленно-финансовые комплексы в сфере регулирования налогового права не рассматриваются в качестве самостоятельного субъекта права. И таким образом у консолидированных групп хозяйствующих субъектов, законодательно не признаваемых консолидированной группой налогоплательщиков, появляется возможность применения различных форм и способов уклонения от налогообложения. Это — вывал капитала в оффшорные зоны, манипулирование трансфертными иенами, использование разветвленной сети взаимозависимых структур для управления доходами и расходами и т.п.

Действующие критерии предусматривают, что предприятие относится к категории крупнейших налогоплательщиков федерального уровня, если оно работает в одной из установленных отраслей и отвечает любому из следующих условий:

  • налоговые платежи по всем федеральным налогам превышают 1 млрд рублей;
  • оборот превышает 10 млрд рублей;
  • стоимость активов компании превышает 10 млрд рублей.

Критерии отнесения к категории крупных налогоплательщиков на региональном уровне следующие:

  • налоговые платежи по всем федеральным налогам превышают 75 млн рублей;
  • оборот от 1 до 10 млрд рублей;
  • сумма активов от 1 до 10 млрд рублей.

Еще одним доводом в пользу классификации таких налогоплательщиков в качестве предприятий среднего уровня является объем поступающих от них налоговых платежей.

Критерии постановки на учет были выбраны таким образом, чтобы в приоритетном порядке охватить тех налогоплательщиков, на чью долю приходится 60% налоговых платежей, собираемых на региональном и местном уровнях. Принимая во внимание то, что 55—60% всех налоговых поступлений приходится на межрегиональные инспекции и что не во всех регионах действуют межрайонные инспекции, на долю последних должно приходиться не более 20— 25% всех налоговых доходов.

Таким образом, администрирование организаций — крупнейших налогоплательщиков осуществляется на федеральном уровне — в специализированных по отраслевому принципу межрегиональных инспекциях ФНС России по крупнейшим налогоплательщикам, а на региональном уровне — в межрайонных инспекциях ФНС России по крупнейшим налогоплательщикам, создаваемых в структуре управлений ФНС России по субъектам Российской Федерации.

На сегодняшний день основными нормативными документами по работе с крупнейшими налогоплательщиками являются:

  • Налоговый кодекс РФ (абз. 3 п. 1 ст. 83);
  • приказ МНС РФ от 31 августа 2001 г. № БГ-3-09/319 «Об утверждении Порядка определения особенностей постановки на учет крупнейших налогоплательщиков — российских организаций»;
  • приказ МФ РФ от 16 апреля 2004 года № САЭ-3-30/290 «Об организации работы по налоговому администрированию крупнейших налогоплательщиков и утверждении критериев отнесения российских организаций — юридических лиц к крупнейшим налогоплательщикам, подлежащим налоговому администрированию на федеральном и региональном уровнях»;
  • решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 ноября 2004 г. № 7448/04;
  • постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 июня 2004 г. № 1389/04.

Постановка на учет налогоплательщиков в налоговых органах в целях проведения налогового контроля осуществляется по следующим основаниям (п. 1 ст. 83 НК РФ):

  • по местонахождению организации;
  • по местонахождению ее обособленных подразделений;
  • по местонахождению принадлежащего ей имущества и транспортных средств;
  • по иным основаниям, предусмотренным Кодексом.

При этом особенности постановки на учет крупнейших налогоплательщиков устанавливаются Минфином России (до 01.08.2004 г. — МНС России). Иначе говоря, отнесение налогоплательщика к категории крупнейших является самостоятельным основанием регистрации в налоговых органах с учетом особенностей, предусматриваемых Минфином России.

Соответствие данного порядка Налоговому кодексу проверялось Высшим Арбитражным Судом РФ.

ВАС РФ подтвердил, что законодательством предусмотрена выдача свидетельства только при постановке налогоплательщика на учет в налоговом органе по месту его нахождения на территории РФ, в случаях последующего учета выдается Уведомление. Суд также признал за крупнейшими налогоплательщиками право нахождения на учете в двух налоговых органах — налоговой инспекции по крупнейшим налогоплательщикам и в инспекции по месту нахождения организации.

В соответствии с п. 1 ст. 23 НК РФ налогоплательщик обязан уплачивать законно установленные налоги, а также представлять в налоговый орган по месту учета налоговые декларации и бухгалтерскую отчетность. При этом решение Высшего Арбитражного Суда не раскрывает процессуального порядка исполнения обязанностей налогоплательщика, предусмотренных законодательством, по месту учета в обоих налоговых органах или только по месту своего нахождения. Анализ правового поля по работе с крупнейшими налогоплательщиками показал, что законодательно отсутствуют критерии по определению крупнейших налогоплательщиков.

Законодательно определены полномочия налоговых органов в части налогового контроля, т.е. за правильным исчислением и своевременной уплатой налогов и сборов, проведению проверок и истребованию документов в рамках данных проверок (ст. 31 НК РФ и ст. 6, 7, II Закона «О налоговых органах РФ»).

Страницы: 1 2 3
Isfic.Info 2006-2021