Защита прав и законных интересов

Признаки нормативных актов и общие вопросы их оспаривания

Основная проблема в правоприменительной деятельности по этому вопросу заключается в том, чтобы выделить признаки, характерные исключительно для такого явления, как нормативный правовой акт, через которые это понятие отделяется от смежных понятий (иных видов актов). Выделить эти признаки и означает дать определение этого понятия.

Такие признаки выработаны теорией: 1) общеобязательность содержащихся в нем правил поведения, что подразумевает возможность применение мер государственного правового принуждения к их соблюдению; 2) неограниченный круг лиц, кому они адресованы; 3) неоднократность применения во всех аналогичных ситуациях.

Общеобязательность правил поведения для неограниченного круга лиц и неоднократность применения при определении нормативного характера акта берут за основу и суды (см., например, п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»). Употребление в указанном Постановления понятия «уполномоченные государством организации» связано с тем, что в настоящее время право издания нормативных актов наряду с государственными и муниципальными органами получили некоторые государственные корпорации. Упоминание должностных лиц в данном случае не требуется, поскольку Президент РФ и президенты (главы администраций) субъектов РФ одновременно являются единоличными государственными органами.

При этом, учитывая, что правовое регулирование осуществляется путем воздействия на поведение людей через предоставление им прав и возложение обязанностей, установление правил поведения означает установление либо обязанностей, либо ограничений осуществления прав.

Исходя из этого, принципиальный подход в судебной практике должен заключаться в том, что нормативный характер акта определяется не по субъекту, не по форме, не по процедуре принятия и т.д., а исключительно из содержания. Если акт содержит правила поведения, отвечающие указанным выше признакам, то такой акт является нормативным. Соответственно нарушения, касающиеся субъекта, формы, процедуры, являются основаниями для признания этого акта недействующим. Применение обратной последовательности меняет местами причину и следствие: нормативность (содержание) акта требует соблюдения требований к его принятию, а не процедура принятия, форма или субъект делают его нормативным (определяют содержание).

Такой подход уже выработан Конституционным Судом РФ (см., например, абз. 5 п. 3 мотивировочной части Определения от 2 марта 2006 г. № 58-О), и соответственно судебная практика должна исходить из него. Игнорировать правовые позиции Конституционного Суда РФ ни суды, ни арбитражные суды не вправе.

Поэтому если, например, письма Минфина России отвечают признакам нормативных актов, то они могут оспариваться как нормативные акты. Принципиальным моментом при их оспаривании должно являться то, что обязанности и ограничения прав, о которых идет речь, в таких письмах прямо законами не установлены.

Также следует обратить внимание, что на подзаконном уровне акты могут носить смешанный характер, т.е. содержать положения как нормативного, так и ненормативного характера. Среди положений ненормативного характера можно выделить положения организационно-распорядительного характера (однократного применения, адресованные конкретным лицам или группе лиц), положения рекомендательного характера (не подразумевают возможности применения мер государственного принуждения). Есть и иные виды норм, которые могут закрепляться письменно, например технические. Соответственно такие акты оспариваются раздельно по пунктам и при условии, что они устанавливают юридические обязанности или ограничения прав.

При этом, исходя из принципа разделения властей (ст. 10 Конституции РФ), суды не вправе оценивать акты на предмет целесообразности их принятия, вносить изменения в эти акты, обязывать уполномоченные органы принимать такие акты или вносить в них изменения. Они вправе признавать их неконституционными или недействующими в силу противоречия актам, обладающим более высокой юридической силой (требования по форме и процедуре также устанавливаются такими актами), либо превышения полномочий органа или лица, издавших акт. Отсюда, например, и требования к содержанию резолютивных частей решений арбитражных судов по данной категории дел (п. 3 ст. 195 АПК РФ), где фиксируется только факт признания акта недействующим. При признании акта недействующим возникает обязанность органа или лица, издавшего этот акт, отменить этот акт или привести его в соответствие с актом более высокой юридической силы (см., например, абз. 5 и 6 п. 7 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 № 6-П, п. 5 ст. 195 АПК РФ).

Если эта обязанность не исполняется, то теоретически возможно повторное обращение в суд (с заявлением о понуждении, об обжаловании бездействия и т.п.), но это юридически абсурдная ситуация (чтобы исполнить решение по одному делу, возбуждается другое, в рамках которого будет просто зафиксировано неисполнение обязанности). В то же время есть уголовная ответственность должностных лиц за неисполнение решения суда (ст. 315 УК РФ), за такие нарушения могут быть распущены как законодательные органы субъектов РФ (п. 2 и 4 ст. 9 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), так и представительные органы муниципальных образований (п. 1 ст. 73 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

За счет обжалования нормативных актов могут защищаться не только субъективные права, но и интересы, не опосредованные субъективными правами. Это связано с тем, что законодательство не связывает возможность оспаривания нормативного акта с его применением к лицу, обращающемуся за защитой. Исключение составляет оспаривание актов в Конституционном Суде РФ.

Следствием этого является подход, что акт может быть оспорен в суде и в том случае, если издавшим его органом не соблюден порядок регистрации и опубликования таких актов (абз. 5 п. 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 2 марта 2006 г. № 58-0).

В судах в настоящее время сложился подход, что нормативный характер акта вне зависимости от его формы должен определяться судом при рассмотрении дела (см. п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» и Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 19 сентября 2006 г. № 13322/04). Это связано с тем, что в ряде случаев государственные органы, издавая различные разъяснения, которые не могут напрямую оспариваться в суде, по сути, осуществляют правовое регулирование, поскольку создают новые правила поведения (обязанности), ранее не предусмотренные нормативными актами.

Общими основаниями для оспаривания нормативных актов (предъявления в суды требований о признании неконституционными или недействующими) являются их противоречие актам более высокой юридической силы, а по подзаконным нормативным актам — еще и принятие каким-либо органом с превышением его компетенции, если это влечет нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица (см., например, п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»).

При этом суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного акта, признанного по решению принявшего его органа или должностного лица утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение данным актом прав заявителя (см., например, абз. 1 п. 3.3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. № 244-0). При этом в любом случае заявитель вправе оспорить в суде решения, действия (бездействие), основанные на таком нормативном правовом акте (см., например, абз. 6 п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»).

Оспаривание нормативных актов автоматически не приостанавливает их исполнение (п. 7 ст. 251 ГПК РФ, п. 3 ст. 193 АПК РФ).