Этапы развития
Деятельность по раскрытию и расследованию преступлений в России имеет свои исторические корни. Сведения о ней можно обнаружить в первых русских источниках права. Однако система органов расследования в основном сложилась в середине XIX в., а ее законодательное закрепление связано с реформами 60-х годов.
В дореформенный период расследование преступлений имело инквизиционные черты. Занимавшиеся этим органы носили сословный характер. Гарантии прав личности, обозначенные в законодательстве, повсеместно нарушались ввиду стремления следователей добиться признания обвиняемого. Все это предопределяло низкий профессиональный уровень следствия.
8 июня 1860 г. был издан царский указ об отделении следствия от полиции. К указу прилагались три законодательных акта: Учреждение судебных следователей, Наказ судебным следователям и Наказ полиции о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступление или проступок. Указом предписывалось назначить в 44 губернии Российской Империи особых, подведомственных Министерству юстиции чиновников, назвав их судебными следователями. В ведении полиции осталось лишь расследование по малозначительным преступлениям и проступкам.
На должности состоявших при уездных и городских судах судебных следователей назначались лица, имевшие высшее и среднее образование и обладавшие навыками в расследовании преступлений. Они назначались на должность министром юстиции по представлению губернаторов. Одновременно был введен и институт кандидатов в судебные следователи. Являясь судебными работниками, незагруженные следователи участвовали в судебном разбирательстве на правах судей, но не по тем делам, которые они сами расследовали.
Деятельность судебного следователя носила самостоятельный характер. Только суд мог давать ему указания, проверять его деятельность, передавать производство следствия другому следователю, приостанавливать и прекращать производство по делу. Жалобы на действия следователя рассматривал суд. Отстранение его от должности допускалось лишь в связи с привлечением к ответственности за совершенное им правонарушение. Во всем остальном вмешательство в расследование со стороны суда и прокурора ограничивалось.
Обязанности полиции устанавливались упомянутым Наказом полиции о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступление или проступок. В нем давался перечень оснований для начала дознания, основные обязанности полиции как органа дознания. Просматривалось явное стремление ограничить произвол полиции. Так, например, в Наказе содержался перечень оснований для задержания подозреваемого, который являлся исчерпывающим и ограничивал усмотрение полиции.
Реорганизация дознания и следствия в 1860 г. явилась существенным шагом вперед в сфере расследования преступлений. Однако и в данном случае следователи не освободились от зависимости со стороны исполнительных органов. Так, губернаторам было предоставлено право назначать, перемещать, увольнять следователей. Они же могли давать им предписания, требовать от них отчета в своей деятельности.
Судебная реформа 1864 г. внесла определенные изменения в статус органов расследования. Согласно судебным уставам следователь при исполнении своих прямых обязанностей пользовался статусом члена окружного суда. Для него устанавливался порядок наделения полномочиями такой же, что и для остальных членов суда. Следователь назначался на должность указом императора по представлению министра юстиции, был несменяем в своей должности и мог привлекаться к рассмотрению дел судом.
В 1867 г. впервые были учреждены должности временных следователей по особо важным делам для расследования дел о подделках государственных кредитных билетов. В 1870 г. введены должности судебных следователей по важнейшим делам, а в 1875 г. учреждены постоянные должности следователей по особо важным делам при окружных судах.
Уставом уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 г. конкретизировалась и деятельность органов дознания, основным из которых являлась полиция. На нее возлагалась обязанность немедленно сообщить следователю или прокурору о всяком происшествии, "заключающем в себе признаки преступления или проступка". Если же этих должностных лиц не оказывалось на месте, полиция начинала дознание. В этом случае она могла производить неотложные следственные действия: осмотры, обыски, освидетельствования, выемки и т. д. Такие же действия полиция проводила, когда обнаруживала совершающееся или только что совершенное преступление, а также когда следы преступления могли быть утеряны до прибытия следователя на место происшествия.
Отрицательным моментом являлось отсутствие стройной системы органов дознания.
В их перечень включались, например:
- полицмейстеры, исправники, приставы, помощники этих должностных лиц, полицейские исправники и лица, исполняющие обязанности указанных полицейских чиновников;
- околоточные надзиратели, полицейские урядники, чины речной и морской полиции;
- волостные старшины, их помощники, сельские старосты, сотские и десятские;
- чины отдельного корпуса жандармов при исполнении ими обязанностей общей полиции;
- в области войска Донского — станичные и хуторские атаманы и заседатели.
Деятельность этих весьма разнородных субъектов дознания нередко приводила к затяжкам времени, злоупотреблениям властью, вымогательствам.
Несмотря на то, что в России принимались постоянные усилия по укреплению полиции, совершенствованию механизма ее деятельности, основные недостатки в ее работе сохранялись. Полиция в начале XX в. оставалась малочисленной, имела сложную структуру. Недостатки правового регулирования ее деятельности приводили к необоснованному вмешательству во все стороны жизни общества и отдельных граждан. Полиция по-прежнему не имела опоры среди населения, служба в ней оставалась непрестижной. Не был принят Государственной думой России проект реформы "О преобразовании полиции в империи", представленный в 1913 г.
24 ноября 1917 г. существовавшие в России органы расследования вместе с судами и другими органами были упразднены. Однако жизнь показала невозможность разрешения дел о преступлениях без предварительного расследования. Прообразом следственных органов стали следственные комиссии Военно-революционного комитета, создававшиеся при районных и городских Советах Москвы, Петрограда и других городов. Однако законодательно Декрет о суде № 1 закрепил, что впредь до преобразования всего порядка судопроизводства предварительное следствие по уголовным делам возлагается на местных судей единолично.
Вместе с тем параллельно получило развитие и коллективное следствие. Так, следственные комиссии были образованы при местных Советах для расследования дел о контрреволюционных преступлениях. Позднее были созданы следственные комиссии окружных судов, которые производили следствие по делам о посягательстве на человеческую жизнь, тяжких телесных повреждениях и увечьях, изнасиловании, разбойных нападениях, бандитизме и других преступлениях.
Положением о народном суде РСФСР от 30 ноября 1918 г. производство предварительного следствия по делам, рассматриваемым этим судом в составе судьи и шести заседателей, возлагалось также на следственные комиссии.
Поиски оптимальной организации предварительного следствия привели к тому, что в июне 1920 г. III Всероссийский съезд деятелей советской юстиции принял решение о целесообразности образования самостоятельного аппарата предварительного следствия, замене следственных комиссий единоличными следователями. И уже в октябре 1920 г. Положением о народном суде РСФСР были введены должности избиравшихся губернскими исполкомами Советов народных следователей, которые состояли при советах народных судей, а также должности следователей по важнейшим делам при губернских отделах и Наркомате юстиции. Следователи наделялись широкими полномочиями. В осуществлении следствия им содействовали милиция и уголовный розыск, которые действовали в этих случаях по указаниям и под руководством следователя.
Первый УПК РСФСР 1922 г., не давая перечня органов предварительного следствия, разъяснил, что под словом "следователь" понимаются народные следователи, состоящие при советах народных судей и революционных трибуналах, военные следователи и следователи по важнейшим делам при Наркомате юстиции. А в Основах уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1924 г. было сказано, что органами, производящими предварительное расследование преступлений, являются органы дознания, следователи и иные должностные лица, коим это право предоставлено общесоюзными законами и законами союзных республик.
Следующий период из истории органов предварительного расследования характеризуется постепенным выводом следственного аппарата из-под контроля судов, органов юстиции и Советов, централизацией его в системе органов прокуратуры с одновременным существенным расширением подследственности и полномочий органов дознания.
До 1928 г. следственные органы по всей стране оставались в подчинении судов, а прокуратура лишь осуществляла надзор за их деятельностью. В сентябре 1928 г. согласно изменениям, внесенным в
Положение о судоустройстве РСФСР, следователи были выведены из подчинения судов и полностью переданы в ведение прокуратуры. Особенностью сложившегося положения было то, что сама прокуратура в то время оставалась в системе Наркомата юстиции. И только в июне 1933 г. Прокуратура СССР была учреждена как самостоятельный орган, а в 1936 г. по всей стране все следственные органы были выделены из системы юстиции и переданы в подчинение Прокурора СССР.
После 1936 г. следственный аппарат формально был единым (не считая следствия в органах государственной безопасности), однако фактически значительное количество дел расследовалось органами милиции, входившими в состав МВД (НКВД). Право производства следствия органам милиции делегировалось прокурорами и следователями. Дело дошло до того, что в органах внутренних дел, в милиции без санкции закона были введены должности следователей и старших следователей, созданы следственные подразделения.
Вопреки сложившемуся положению принятые 25 декабря 1958 г. Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик и принятые республиками уголовно-процессуальные кодексы наделили правом производства предварительного следствия лишь следователей органов прокуратуры и государственной безопасности. Тем самым предполагалось освободить милицию от не свойственной ей функции.
Но в ведении милиции осталось дознание, которое она проводила по значительному количеству уголовных дел. Чтобы устранить создавшееся положение, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963 г. право производства предварительного следствия было предоставлено органам охраны общественного порядка (так в то время назывались органы внутренних дел). Следователи этих органов получили все права, предоставленные следователям прокуратуры и органов государственной безопасности.
В 1965 г. были законодательно регламентированы полномочия начальника следственного отдела (ст. 127 УПК). На него возложили контроль за своевременностью действий следователей при расследовании дел и принятие мер к наиболее полному, всестороннему и объективному производству предварительного следствия.
Заслуживающие внимания изменения в организации органов, призванных осуществлять предварительное следствие, дознание и оперативно-розыскную деятельность, произошли в 1992—1995 гг. Функции органов дознания получила учрежденная в 1993 г. федеральная налоговая полиция и органы федеральной таможенной службы; несколько уточнены полномочия в сфере производства дознания органов федеральной пограничной службы.
В декабре 1995 г. принят закон, которым в дополнение к существовавшим до этого трем следственным аппаратам (прокуратуры, органов внутренних дел и органов федеральной службы безопасности) добавлен еще один — следственный аппарат федеральной налоговой полиции, который прекратил свою деятельность в 2003 г. в связи с упразднением Федеральной службы налоговой полиции (ФСНП).
Значительным событием явилось принятие в марте 1992 г. Закона РФ "Об оперативно-розыскной деятельности", который сделал явным многое из того, что до этого тщательно скрывалось относительно такого рода деятельности: дал определение ее понятия; обозначил круг действий, которые могут совершаться при производстве оперативно- розыскных мероприятий; сформулировал в общих чертах правила их производства; закрепил исчерпывающий перечень органов, которым дозволено осуществлять подобные мероприятия; внес ясность, при каких условиях данные, получаемые в ходе оперативно-розыскных действий, могут быть использованы в качестве судебных доказательств, и т. д. В августе 1995 г. взамен этого закона был издан другой, более совершенный.
Важной вехой для организации деятельности по выявлению и расследованию преступлений стало принятие 18 декабря 2001 г. нового УПК, который вступил в действие с 1 июля 2002 г. Этим актом существенно откорректирован состав органов, уполномоченных производить расследование уголовных дел в форме дознания, уточнены их полномочия, предусмотрено расширение судебного контроля за законностью и обоснованностью действий и решений всех органов расследования и соответствующих должностных лиц, а также внедрение иных нововведений.
Заметным событием для организации выявления и расследования преступлений явилось издание Указа Президента РФ от 6 июня 2003 г. № 624 в соответствии с которым на вновь образованный Государственный комитет Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (Госнаркоконтроль РФ) возложено осуществление оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия по делам о преступлениях, связанных с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ.