Прокурорский надзор и направления прокурорской деятельности

Прокуратура РФ — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории. Помимо этого прокуратура выполняет и другие функции, установленные законодательством (ч. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре).

В той же статье названного закона определяется и цель прокурорской деятельности. Ею является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Исходя из этого под прокурорским надзором можно понимать осуществляемую от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц — прокуроров — по обеспечению точного исполнения и единообразного применения Конституции РФ и законов путем своевременного выявления и принятия мер к устранению их нарушений, привлечения виновных к ответственности.

При характеристике прокурорского надзора необходимо помнить о некоторых существенных факторах. Во-первых, этот вид надзора распространяется на Конституцию РФ и все нормативные акты, обладающие юридической силой, которая присуща законам. В этом принципиальное отличие прокурорского надзора от иных видов осуществляемого государственными органами надзора и контроля (административного, экологического, санитарного и т. д.). Во-вторых, несмотря на то, что прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и законов подавляющим большинством должностных лиц и государственных органов, при определенных обстоятельствах руководителями и органами управления коммерческих и некоммерческих организаций, а также гражданами, она не уполномочена надзирать за высшими органами законодательной и исполнительной власти и, соответственно — высшими должностными лицами государства.

Исключены из числа объектов прокурорского надзора все суды, в том числе Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции и арбитражные суды, но не иные структуры, в наименовании которых имеется слово "суд" (третейский суд, суд чести, товарищеский суд и т. д.). В-третьих, сам по себе прокурорский надзор является лишь одним из направлений прокурорской деятельности.

Это направление Закон о прокуратуре (ч. 2 ст. 1) подразделяет на четыре т. н. отрасли прокурорского надзора:

надзор за исполнением законов федеральными министерствами, службами и иными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
надзор за соблюдением указанными в предыдущем абзаце органами, организациями и должностными лицами прав и свобод человека и гражданина;
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Кроме отраслей прокурорского надзора выделяются также другие направления деятельности прокуратуры:

уголовное преследование лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений, в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством;
координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

К другим направлениям деятельности прокуратуры относятся также: участие прокуроров в соответствии с процессуальным законодательством в рассмотрении дел судами и внесение представлений с целью устранения допущенных судами ошибок; надзор за исполнением законов судебными приставами; участие в правотворческой деятельности, а также в международном сотрудничестве в сфере борьбы с преступностью.

Деятельность прокуратуры строится на определенных принципах, среди которых можно выделить принципы единства и централизации, независимости от федеральных и местных органов и гласности (ст. 4 Закона о прокуратуре).

Единство и централизация органов прокуратуры состоят в том, что эти органы представляют собой единую систему, возглавляемую Генеральным прокурором РФ. Этот принцип означает единство целей и задач, стоящих перед прокуратурами всех звеньев, и определяется общностью форм и методов, способов осуществления надзора за исполнением законов, единством средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, а также принятия мер по предупреждению нарушений закона. Принцип единства определяет положение, по которому вышестоящий прокурор вправе передать свои полномочия нижестоящему прокурору, а также принять на себя полномочия нижестоящих прокуроров.

Принцип независимости прокуратуры от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений означает осуществление надзора за правильным и единообразным применением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. В деятельности по надзору за исполнением законов приоритет отдается надзору за исполнением федеральных законов, а также единообразному их пониманию и толкованию.

Гласность в деятельности прокуратуры означает, что прокуратура, как и другие правоохранительные органы, осуществляет свои функции не изолированно от общественности, от граждан. При этом органы прокуратуры должны действовать гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям закона об охране прав и свобод граждан, а равно государственной и иной защищаемой законом тайны.

Помимо этого в ранг принципа деятельности прокуратуры возведена ее обязанность информировать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, а также население о состоянии законности.

Кроме того, нельзя, конечно же, забывать и о принципе законности. Для прокуратуры данный принцип означает прежде всего, что она должна действовать в соответствии с Конституцией РФ, конституциями республик, уставами иных субъектов РФ, Законом о прокуратуре, другими законодательными актами, действующими на территории Российской Федерации, международными договорами (соглашениями).

Конкретным направлениям деятельности прокуратуры свойственны свои особенности. Суть их можно было бы охарактеризовать следующим образом.

Первое из таких направлений, как уже было сказано, составляют четыре названные отрасли прокурорского надзора, т. е. четыре относительно самостоятельные его части. У каждой части (отрасли) — свой особый предмет надзора, а у прокурора, действующего в рамках какой-то определенной отрасли, имеется такая совокупность полномочий, которая дает ему возможность эффективно выявлять нарушения закона и принимать меры к их устранению.

Другими словами, отрасль прокурорского надзора — это его относительно самостоятельная часть, характеризующаяся специфическими для конкретной отрасли надзора предметом и полномочиями прокурора.

На передний план закон выдвинул надзор за исполнением законов федеральными министерствами, службами и иными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (см. ч. 2 ст. 1 и ст. 21—25 Закона о прокуратуре). Сделано это не случайно. Данная отрасль является наиболее объемной. Исторически сложилось так, что ее принято называть общим надзором. Мы тоже воспользуемся этим термином.

Осуществляя свою деятельность в рамках данной отрасли надзора, прокуратура не может подменять иные государственные и негосударственные органы, вмешиваться в их оперативно-хозяйственную деятельность. Прокурорские проверки в данной сфере проводятся на основании поступивших сообщений и имеющихся сведений о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования.

Полномочия прокурора, надзирающего за соблюдением законов, делятся на две части: полномочия по выявлению нарушений закона и полномочия по устранению выявленных нарушений. Осуществляя общий надзор, прокурор вправе беспрепятственно входить на территории и в помещения перечисленных выше объектов надзора, иметь доступ к документам и материалам, требовать от руководителей представления различных документов, проведения проверок и ревизий, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов.

Если устанавливается факт нарушения закона, то прокурор вправе прибегнуть к разного рода формам предусмотренного законом прокурорского реагирования: своим постановлением освободить лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию, возбудить производство об административном правонарушении либо уголовное дело; принести протест на противоречащие закону акты, внести представление об устранении нарушений закона, а также о судебной защите прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства. Требования закона, связанные с внесением протеста, представления или изданием постановления, предусмотрены ст. 23, 24 и 25 Закона о прокуратуре.

Специфической формой прокурорского реагирования является предусмотренное ст. 25 Закона о прокуратуре предостережение о недопустимости нарушения законов.

В Законе о прокуратуре сравнительно недавно появилось упоминание отрасли, названной надзором за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (см. ст. 26-—28 Закона о прокуратуре).

В известном смысле эта отрасль выделилась из общего надзора, но она имеет свои специфические задачи. Осуществляя возложенные на него функции, прокурор рассматривает и проверяет жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. В этой деятельности прокурор использует полномочия общего надзора (ст. 22 Закона о прокуратуре).

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

Когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает дело об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях.

В случаях, предусмотренных законом, прокурор вправе предъявить и поддерживать в суде иск в интересах пострадавших граждан и государственных организаций.

К полномочиям прокурора в данной отрасли относится право принесения протеста или представления. Протест приносится на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт. Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенное нарушение.

Срок рассмотрения данных протестов и представлений аналогичен сроку рассмотрения такого рода актов прокурорского надзора, используемых при общем надзоре (ст. 23 и 24 Закона прокуратуре). Прокурор также вправе обратиться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством, и там защитить нарушенные права и свободы. Возможно и вынесение предостережения о недопустимости нарушения закона.

Предметом третьей отрасли надзора — надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, — является установленный порядок принятия, учета и разрешения заявлений и сообщений о совершенных преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения предварительного расследования, а также законность принимаемых соответствующими органами решений.

Полномочия прокурора в данной отрасли установлены УПК, Законом об оперативно-розыскной деятельности и другими законодательными актами. В них предусмотрены, например, следующие основные прокурорские полномочия: проверка уголовных дел, материалов и иных сведений о совершенных преступлениях; дача письменных указаний следователям и дознавателям по вопросам расследования; контролирование правомерности их решений о возбуждении уголовных дел или о производстве следственных действий, ограничивающих конституционные права граждан; отмена незаконных и необоснованных постановлений следователей и дознавателей; дача письменных указаний о расследовании преступлений; возвращение уголовных дел для дополнительного расследования; изъятие дела от органа дознания и передача его следователю, передача дела от одного следователя другому; возбуждение уголовных дел, их приостановление и прекращение и т. д.

Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу — четвертая отрасль прокурорского надзора. Ее предметом является законность нахождения в местах содержания задержанных (изоляторах временного содержания — ИВС), предварительного заключения (следственных изоляторах — СИЗО), исправительных учреждениях, исполняющих наказания по приговорам судов к лишению свободы (тюрьмы, колонии и др.), а также в учреждениях, исполняющих решения о принудительных мерах в воспитательного и медицинского характера и т. д. В местах лишения свободы прокуратура надзирает за установленными уголовно-исполнительным законодательством порядком и условиями содержания лиц, отбывающих наказание.

Полномочия прокурора в этой отрасли во многом сходны с полномочиями в отрасли общего надзора. Прокурор вправе в любое время посещать т. н. поднадзорные учреждения, опрашивать содержащихся в них лиц, знакомиться со всеми документами и материалами, проверять соответствие закону приказов и распоряжений администрации этих учреждений, в случае необходимости — опротестовать их.

Прокурору также дано право требовать создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству приказов, распоряжений, постановлений администрации ИВС, СИЗО, колоний, тюрем и других учреждений подобного рода, получать объяснения соответствующих должностных лиц, вносить протесты и представления, которые обязательно подлежат рассмотрению теми, кому адресованы, возбуждать уголовные или административные дела.

До рассмотрения протеста надлежащим должностным лицом действие опротестованного акта приостанавливается. Прокурор может отменить незаконное дисциплинарное взыскание, наложенное на лицо, отбывающее наказание, немедленно освободить его своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, дисциплинарного изолятора. Если обнаруживается, что лицо содержится под стражей без законного основания, то он своим постановлением немедленно освобождает его из-под стражи.

Участие прокурора в рассмотрении дел судами считается одним из направлений деятельности прокуратуры. Такую деятельность не принято относить к разновидности прокурорского надзора. Это связано с последовательным проведением в жизнь разделения властей и с тем, что органы, осуществляющие судебную власть, самостоятельны и в своей деятельности не могут быть поднадзорными никаким другим органам государства.

Следует подчеркнуть, что суд и прокуратура при рассмотрении и разрешении уголовных и гражданских дел руководствуются сходными задачами: вынесение законного, обоснованного и справедливого приговора или решения, обеспечение прав и законных интересов участников судебного разбирательства. Всей своей деятельностью в суде прокурор способствует выполнению этих задач, но осуществляет он это особыми методами, обусловленными требованиями принципа состязательности.

Прокурор считается одной из равноправных сторон, участвующих в судебном разбирательстве, но в силу специфики своей деятельности он, прежде всего, способствует исполнению предписаний закона о всестороннем, полном, объективном и своевременном разбирательстве дела.

В уголовном процессе прокурор выступает в суде в качестве государственного обвинителя лично либо может поручить эту миссию следователю или дознавателю, если по данному делу расследование производилось в форме дознания. В ходе судебного разбирательства он принимает участие в допросах подсудимого, потерпевшего, свидетелей, в исследовании заключений экспертов и вещественных доказательств.

Он выступает в судебных прениях по уголовным делам с обвинительными речами, в которых анализирует исследованные доказательства, высказывает предложения по вопросам, которые суд будет обсуждать и решать в совещательной комнате при вынесении приговора. Объективность и независимость прокурора в суде подчеркивает установленная законом возможность для прокурора отказаться от поддержания государственного обвинения.

Участвуя в судебном разбирательстве гражданских дел, прокурор тоже способствует строгому соблюдению материального законодательства и норм гражданского судопроизводства. Для этого он наделен рядом полномочий, которые позволяют ему активно отстаивать законные интересы граждан, общества и государства.

Важнейшим полномочием прокурора, которым он обладает вне зависимости от того, участвовал он или не участвовал в рассмотрении конкретного уголовного или гражданского дела, является возложенная на него Законом о прокуратуре обязанность реагирования на незаконное или необоснованное решение суда.

Если приговор, решение, определение или постановление суда вступили в законную силу, все равно прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться с надзорным представлением в суд надзорной инстанции и поставить вопрос о пересмотре дела.

10 февраля 1999 г. в ст. 1 Закона о прокуратуре было добавлено еще одно направление прокурорского надзора, находящееся в прямой связи с предыдущим, — надзор за исполнением законов судебными приставами. Это объясняется крайне неблагополучным положением, сложившимся с исполнением судебных решений, поскольку многие из них оставались неисполненными. Принятие законов об исполнительном производстве и о судебных приставах явилось базой для появления такого направления надзорной деятельности.

Наконец, важное направление прокурорской деятельности — координация работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Это направление напрямую связано с необходимостью повышения эффективности борьбы с постоянно растущей преступностью. Органы прокуратуры совместно с другими правоохранительными органами изучают динамику, состояние и причины преступности, разрабатывают и проводят согласованные мероприятия по предупреждению и раскрытию преступлений. Координация дает возможность прокуратуре влиять на формирование следственной практики, независимо от ведомственной подчиненности органов дознания и предварительного следствия, обращая особое внимание на борьбу с организованной преступностью.

Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. "О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью" утверждено упоминавшееся выше Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Данная деятельность возложена непосредственно на Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ, городов, других территориальных прокуроров, а также на приравненных к ним военных и иных специализированных прокуроров.

Положение ориентирует на то, чтобы координация деятельности органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности и других правоохранительных органов способствовала повышению эффективности борьбы с преступностью путем разработки и осуществления этими органами согласованных мероприятий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.

Вместе с тем данное Положение поставило в особые условия такие правоохранительные органы, как суды. В отношении них в нем говорится, что они "взаимодействуют" с органами, участвующими в разработке скоординированных мероприятий по борьбе с преступностью. И такое взаимодействие, как сказано в п. 15 Положения, "осуществляется с соблюдением принципов самостоятельности органов судебной власти, независимости судей и их подчинения только Конституции Российской Федерации и федеральным законам". Другими словами, решения, вырабатываемые в ходе руководимых прокурорами координационных совещаний, для судов обязательными не являются.