Министерство юстиции РФ и его органы: основные функции и организация

Перестройка судебной системы пока что не привела к полному отстранению Министерства юстиции РФ, его территориальных и иных органов от участия в организационном обеспечении деятельности судов общей юрисдикции, а также реализации иных правоохранительных функций.

Статус Министерства и соответствующих органов в настоящее время определяется главным образом предписаниями ст. 32 Федерального конституционного закона "О правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. (СЗ РФ, 1997, № 51, ст. 5712; РГ, 2004, 23 июня) и Положением о Министерстве юстиции РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. № 954, с многочисленными его последующими изменениями и дополнениями.

В соответствии с п. 5 Положения на Министерство, его территориальные и иные органы возложены следующие основные задачи: реализация государственной политики в сфере юстиции; обеспечение прав и законных интересов личности и государства; обеспечение правовой защиты интеллектуальной собственности; обеспечение установленного порядка деятельности судов; обеспечение исполнения актов судебных и других органов; обеспечение исполнения уголовных наказаний. Каждая из этих задач наполняется конкретным содержанием. Пожалуй, самой емкой является первая из них — реализация государственной политики в сфере юстиции.

Для ее осуществления на Министерство юстиции РФ возложены, в частности:

координация нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти;
юридическая экспертиза проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ, а также нормативных правовых актов субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам;
обеспечение деятельности полномочных представителей Правительства РФ в Государственной Думе Федерального Собрания РФ и Конституционном Суде РФ;
государственная регистрация в случаях, предусмотренных законодательством, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, контроль за правильностью и своевременностью опубликования таких актов, а также представление Президенту РФ и Правительству РФ информации о качестве представляемых на регистрацию актов; ведение государственного реестра нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;
представление Правительству РФ предложений об отмене или приостановлении действия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в случае их несоответствия Конституции РФ, международным договорам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ;
государственный учет нормативных правовых актов субъектов РФ;
участие в подготовке Свода законов РФ;
участие в разработке и реализации программ автоматизированных систем правовой информации;
обмен правовой информацией с иностранными государствами, координация деятельности по созданию национальных банков данных законодательства государств — участников Содружества Независимых Государств.

Этот неполный перечень функций, связанных с осуществлением задачи по реализации государственной политики в сфере юстиции, весьма наглядно свидетельствует о том значительном объеме работы, которая выполняется Министерством юстиции РФ, его органами и контролируемыми им федеральными службами в данной сфере. Работа такого рода способствует успешному совершенствованию нормативных актов, издаваемых Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными министерствами и другими исполнительными органами. В связи с мерами по кардинальному реформированию российской правовой системы выполнение рассматриваемой задачи расценивается как одно из ведущих направлений деятельности Министерства.

Близко к группе функций, связанных с оказанием содействия правотворчеству и правоприменению, примыкают те, которые возложены на Министерство юстиции РФ в сфере международных отношений. К примеру, в соответствии со ст. 10 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 г. оно обязано: давать или не давать согласие на заключение международных договоров, положения которых так или иначе расходятся с предписаниями российского законодательства; представлять заключения о соответствии или не соответствии договора российскому законодательству и тех юридических последствиях, которые могут наступить при вступлении договора в силу.

В развитие этих предписаний названного Закона в Положении о Министерстве юстиции РФ предусматривается ряд его конкретных функций.

К ним можно отнести, например:

представление в установленном порядке предложений о подготовке, заключении и исполнении международных договоров Российской Федерации о правовой помощи, а также международных договоров Российской Федерации в области охраны интеллектуальной собственности;
участие в согласовании предложений о заключении международных договоров Российской Федерации, устанавливающих правила, не предусмотренные российским законодательством;
дача, в случае, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или является необходимым условием вступления его в силу, заключений по вопросам соответствия положений договоров российскому законодательству;
представление по поручению Уполномоченного РФ при Европейском суде по правам человека необходимых материалов и заключений в связи с поступившими в этот Суд обращениями о нарушении Российской Федерацией положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод;
исполнение в пределах своей компетенции обязательств Российской Федерации по международным договорам о правовой помощи;
выдача разрешения на открытие представительств иностранных юридических организаций на территории Российской Федерации.

В рамках рассматриваемой основной задачи Министерства заслуживает особого внимания его функция по государственной регистрации нормативных актов органов исполнительной власти.

Это одна из сравнительно новых его функций. Ее реализация предусматривается рядом указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. В соответствии с Указом от 23 мая 1996 г. все ведомственные нормативные акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, проходят государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ.

После этого они подлежат опубликованию в официальных изданиях — газете "Российские вести" и Бюллетене нормативных актов органов федеральной исполнительной власти. Не должны публиковаться только акты или их отдельные положения, являющиеся секретными и конфиденциальными.

Несоблюдение изложенных правил регистрации и опубликования означает, что на акты, не отвечающие требованиям этих правил, нельзя ссылаться при разрешении споров. Они не могут быть законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.

В 2000 г. начался процесс дальнейшего расширения полномочий Министерства юстиции РФ в области осуществления контроля за законностью принимаемых в стране нормативных актов. Первый шаг в этом направлении был сделан в связи с изданием Указа Президента РФ от 10 августа 2000 г., которым на это Министерство возложено создание банка нормативных правовых актов субъектов РФ и ведение федерального реестра таких актов.

Наделение Министерства юстиции РФ широкими полномочиями по регистрации нормативных актов поставило его в положение активного контролера за качеством значительной части актов такого рода, издаваемых как всеми федеральными органами исполнительной власти, так и соответствующими органами субъектов РФ.

С осуществлением правоохранительной деятельности тесно связана также задача по обеспечению прав и законных интересов личности и государства. Для выполнения этой задачи Министерство юстиции РФ, его органы и контролируемые им федеральные службы наделены тоже широким спектром функций.

На них, к примеру, возложены:

государственная регистрация: общероссийских и международных общественных объединений, отделений иностранных некоммерческих неправительственных объединений, а также юридических лиц в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации; централизованных религиозных организаций, имеющих местные религиозные организации на территориях двух и более субъектов РФ, религиозных учреждений и организаций, образованных указанными централизованными религиозными организациями, а также представительств иностранных религиозных организаций;
контроль за соответствием деятельности общественных объединений их уставным целям, а также за соблюдением религиозными организациями положений уставов, касающихся целей и порядка их деятельности;
обеспечение регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
содействие обеспечению граждан и организаций квалифицированной юридической помощью;
координация деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния; утверждение образцов бланков записей актов гражданского состояния и бланков свидетельств о государственной регистрации актов гражданского состояния; разработка методических материалов по вопросам государственной регистрации актов гражданского состояния.

Функция обеспечения юридической помощью граждан и организаций тесно связана с реализацией соответствующего конституционного положения (см. ст. 48 Конституции РФ).

В соответствии с Законом об адвокатской деятельности и адвокатуре на территориальные органы Министерства возложено ведение региональных реестров адвокатов, своевременное представление их адвокатским палатам субъектов РФ и информирование о всех вносимых в эти реестры изменениях, участие в деятельности квалификационных комиссий адвокатских палат, занимающихся наделением лиц, претендующих на занятие адвокатской деятельностью, статусом адвокатов и разбирательством жалоб на действия адвокатов, принятие мер по лишению статуса адвокатов лиц, совершивших проступки, несовместимые с занятием адвокатской деятельностью.

Значительно шире функции этого министерства во взаимоотношениях с нотариатом (государственным и частным).

Оно вправе, в частности (см. подп. 34—36 и 41 п. 6 Положения о Министерстве юстиции):

наделять нотариусов полномочиями по совершению нотариальных действий;
контролировать исполнение ими профессиональных обязанностей;
организовывать выдачу лицензий на право осуществления нотариальной деятельности;
удостоверять подлинность подписи нотариуса и оттиска его печати при легализации документов, представляемых физическими и юридическими лицами в компетентные органы иностранных государств;
утверждать формы нотариальных документов.

Возложено на Министерство юстиции РФ, его органы и контролируемые им федеральные службы осуществление и некоторых других функций. Из их числа заслуживает внимания изучающих правоохранительную деятельность этого Министерства функция организационного и методического руководства деятельностью входящих в его систему судебно-экспертных учреждений.

Эти учреждения работают в тесном контакте с судами и другими правоохранительными органами, они проводят по поручению этих органов значительную часть судебных экспертиз по вопросам, возникающим при производстве по гражданским и уголовным делам. В соответствии с Указом Президента РФ от 30 сентября 2003 г. № 1160 на Министерство возложен ряд ответственных и требующих больших усилий полномочий, связанных с реализацией предписаний Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)".

Основные задачи и функции, возложенные в настоящее время на Министерство юстиции РФ, реализуются органами, учреждениями, федеральными службами, входящими в его систему.

В наши дни вполне можно говорить о том, что эта система состоит из четырех подсистем (групп) органов и учреждений: одна из них — органы и учреждения юстиции; другая — Федеральная служба исполнения наказания; третья — Федеральная служба судебных приставов; четвертая — Федеральная регистрационная служба. Органы и учреждения юстиции — это центральный аппарат Министерства юстиции РФ, федеральные управления по федеральным округам (они образованы во всех семи федеральных округах), а также его территориальные подразделения — главные управления, управления или отделы в субъектах РФ.

Наряду с этими территориальными (местными) органами в данную подсистему (группу) входит ряд функциональных учреждений, в отношении которых Министерство юстиции РФ непосредственно или через свои территориальные органы может осуществлять в тех или иных пределах какие-то управленческие полномочия.

К таким учреждениям относятся: государственный и частный нотариат, загсы (учреждения записи актов гражданского состояния), Государственная регистрационная палата, Федеральное агентство по правовой защите результатов интеллектуальной деятельности военного, специального и двойного назначения, Российский федеральный центр судебных экспертиз (РФЦСЭ) и региональные лаборатории судебных экспертиз, Российская правовая академия, Научный центр правовой информации (НЦПИ) и др.

В состав Федеральной службы исполнения наказания, организованной и действующей на основании Закона РФ "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" от 21 июля 1993 г., Уголовно-исполнительного кодекса РФ и ряда других правовых актов, входят:

учреждения, исполняющие уголовные наказания (исправительные и воспитательные колонии, тюрьмы, предприятия, специально создаваемые для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы и др.), следственные изоляторы;

территориальные органы управления уголовно-исполнительной системой (они созданы в субъектах РФ); для руководства учреждениями с особыми условиями хозяйственной деятельности могут быть образованы специальные органы, подчиняющиеся непосредственно центральному органу управления уголовно-исполнительной системой;

центральный орган управления Федеральной службы исполнения наказаний (в наши дни таковым является Главное управление исполнения наказаний).

В ведении органов и учреждений, осуществляющих исполнение наказаний, находятся также инспекции, обеспечивающие исполнение наказаний, не связанных с лишением свободы.

К основным задачам учреждений, исполняющих наказания, связанные с лишением свободы, отнесены, к примеру: обеспечение правопорядка и законности в этих учреждениях, безопасности содержащихся в них осужденных, а также персонала, должностных лиц и граждан, находящихся на территориях этих учреждений; создание условий для труда осужденных, а также обеспечение их общего и профессионального образования и профессионального обучения; обеспечение охраны здоровья осужденных; содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.

Федеральную службу судебных приставов, возглавляемую главным судебным приставом Российской Федерации, составляют структурные образования, о которых речь пойдет ниже (см. § 7 данной главы учебника).

Федеральная регистрационная служба создана, как предусмотрено упомянутым выше Указом Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г. № 314 для:

регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;
регистрации общественных объединений и политических партий, средств массовой информации;
осуществления правоприменительных функций и функций по контролю и надзору в сфере адвокатуры и нотариата.

Пожалуй, самый существенный объем работы в данной области приходится на долю учреждений по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Созданы они в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. и Примерным положением об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Решение о создании такого учреждения в конкретном субъекте РФ принимается его органом государственной власти.

С учетом объема работы, размеров территории и других факторов возможно существование нескольких учреждений — по одному на каждый регистрационный округ, образованный в республике, крае, области и т. д. Основные должностные лица таких учреждений — регистраторы прав на недвижимое имущество и сделок с ним {регистраторы прав). Назначаться они должны с соблюдением установленных Министерством юстиции РФ правил по согласованию с органом исполнительной власти субъекта РФ.

Вся полнота ответственности за выполнение функций названными органами, учреждениями и службами лежит на Министерстве юстиции РФ. Исходя из этого и строится организация его центрального аппарата, в котором сформированы подразделения (департаменты и отделы, входящие в состав департаментов или самостоятельные, а также упомянутое выше главное управление), отвечающие за конкретные участки работы, в частности, за участие в совершенствовании и систематизации конкретных отраслей законодательства, за правовую регламентацию, координацию и контроль деятельности по проверке соответствия нормативных актов, издаваемых федеральными исполнительными органами и органами государственной власти в субъектах РФ, предписаниям Конституции РФ и действующих федеральных законов, а также их регистрации.

Образуются и другие подразделения, ответственные за обеспечение правовой регламентации, контроля и координации регистрационной деятельности в иных сферах (регистрация партий, общественных объединений, религиозных организаций, ведение реестров адвокатов, нотариусов и нотариальных участков и т. п.).

Наряду с названными и некоторыми другими в центральном аппарате образован ряд подразделений, которые занимаются организацией работы в самом аппарате (департамент организации и контроля), а также материально-техническим, ресурсным и финансовым обеспечением всей системы органов и учреждений.

Как и в других министерствах, работой Министерства юстиции РФ руководит министр. Он назначается Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. У него имеются заместители (на 1 июня 2004 г. их было десять), назначаемые в том же порядке и несущие ответственность за конкретные участки работы в соответствии с распределением обязанностей, которое утверждается им — министром. Непосредственную организацию работы подразделений осуществляют их руководители, назначаемые министром. Работой некоторых наиболее важных подразделений могут руководить непосредственно заместители министра.

Ведущую роль в организации работы и принятии принципиальных решений призвана играть коллегия Министерства. В нее входят министр (председатель), его заместители и другие руководящие работники Министерства. Персональный состав коллегии утверждается Президентом РФ по представлению Министра. Она на своих регулярно созываемых заседаниях рассматривает наиболее важные вопросы деятельности Министерства и подведомственных органов, учреждений, служб. Решения коллегии проводятся в жизнь, как правило, приказами министра.

В соответствии с п. 9 Положения Министерство юстиции РФ уполномочено издавать постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения, являющиеся обязательными не только для органов, учреждений, служб своей системы и их должностных лиц, но и "для государственных и муниципальных органов, организаций, должностных лиц и граждан".

Выполнение основных функций Министерства юстиции РФ в масштабах федеральных округов и субъектов РФ осуществляется названными выше его территориальными органами — федеральными управлениями по федеральным округам, а также главными управлениями, управлениями или отделами в субъектах РФ.

Объем их полномочий, естественно, значительно меньше, чем объем полномочий Министерства юстиции РФ. Они, к примеру, не ведут государственную регистрацию нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, от них не требуется широкого участия в совершенствовании федерального законодательства и разработке международных соглашений.

Основным их назначением стало участие в местном правотворчестве, создание условий для оказания на должном уровне юридической помощи гражданам и организациям, руководство нотариатом и загсами, координация и контроль государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрации местных общественных объединений, ведения реестров адвокатов и др.