Правоохранительные органы

Классификация правовых актов о правоохранительных органах по их юридическому значению

В соответствии с действующими законодательными предписаниями и сложившимися в российской юридической доктрине установками правовые акты о правоохранительных органах, как и акты по всем другим вопросам, образуют четкую иерархическую структуру. Место конкретного акта в этой структуре определяется, как правило, тем, какой орган его принял и в каком порядке это было сделано.

На самом высоком уровне находится, как отмечено выше, Конституция РФ. В ней решены узловые вопросы государственной и общественной жизни, в том числе организации и деятельности правоохранительных органов. Она имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Все другие правовые акты должны точно соответствовать конституционным предписаниям. Поэтому и установлено, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу. Отменяется и изменяется она тоже с соблюдением особой процедуры. В этом — одна из гарантий ее относительной стабильности.

Немного ниже в иерархической структуре правовых актов находятся законы. Согласно Конституции РФ различаются федеральные законы, в том числе конституционные (их издание осуществляется в силу прямого предписания Конституции РФ и по вопросам, указанным в ней), и законодательство субъектов РФ, включая их конституции и уставы. Федеральные законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации, имеют, как и Конституция РФ, прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Требование, в соответствии с которым федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и подлежат неуклонному исполнению, не относится к числу соблюдаемых безусловно и во что бы то ни стало. Например, при наличии достаточных оснований некоторые такие законы, как и все другие, полностью или частично могут быть, как будет видно ниже, признаны Конституционным Судом РФ противоречащими Конституции РФ, в силу чего они применяться не должны. Но такого рода "истории" с федеральными законами случаются не так уж часто. В общей своей массе они являются обязательными для всех и на всей территории страны.

Допускается неисполнение федерального закона правоохранительными органами и в ряде других случаев, например, когда они сталкиваются с явным противоречием одного такого закона другому и им разрешено выбирать, какой из них следует применить.

Именно в федеральных законах и решается большинство вопросов организации и основ деятельности правоохранительных органов, которым доверяется, как отмечалось выше, осуществление весьма ответственных функций, связанных с охраной законности и правопорядка, защитой прав и законных интересов граждан. Авторитет принимаемых ими решений подкрепляется авторитетом закона. В этом — одна из гарантий того, что их деятельность будет осуществляться должным образом.

При характеристике закона как источника правовой регламентации следует иметь в виду, что в свое время высшие представительные органы в соответствии с действовавшими тогда правилами могли издавать акты, именовавшиеся положениями, которые имели и продолжают иметь практически ту же юридическую силу, что и законы. К их числу можно отнести, например, Положение о квалификационной аттестации судей.

Пределы полномочий законодательных органов субъектов РФ в регламентации вопросов, связанных с организацией и деятельностью правоохранительных органов, — значительно уже. Они ограничены компетенцией субъектов в данной сфере. К примеру, им даны полномочия издавать свои законы, регламентирующие некоторые стороны организации и основ деятельности конституционных (уставных) судов и мировых судей, дополняющие и развивающие основы законодательства о нотариате, об адвокатской деятельности и адвокатуре, а также устанавливающие ответственность за административные правонарушения, в том числе подведомственные судам.

С относительно недавних пор, как отмечено выше, начали приобретать новое звучание общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Раньше соответствующие положения становились обязательными к исполнению после того, как их переносили в действующие в стране законы.

Непосредственно они не применялись. Теперь, в силу приведенной выше ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, им предоставлено преимущество перед российскими законами. А это значит, что если при разбирательстве дела, скажем, в суде обнаружится противоречие между законом и международным соглашением Российской Федерации, то решение должно выноситься, как правило, в соответствии с последним, а не в соответствии с действующим законом.

Следующая ступень в иерархической "пирамиде" правовых актов отведена указам и распоряжениям Президента РФ. Содержание этих актов в общих чертах ограничивается Конституцией РФ и другими федеральными законами. Чаще всего они касаются тех правоохранительных органов, которые входят в состав исполнительной власти и подчинены непосредственно Президенту РФ. Указом могут быть утверждены положение о каком-то органе или его структура, возложены на него дополнительные полномочия либо какие-то из них сняты.

К указам такого рода относятся, к примеру, Указ от 18 июля 1996 г. № 1039, утвердивший Положение о Министерстве внутренних дел РФ; Указ от 6 июля 1998 г. № 806, утвердивший Положение о Федеральной службе безопасности РФ; Указ от 2 августа 1999 г. № 954, утвердивший Положение о Министерстве юстиции РФ; Указ от 21 мая 2003 г. № 547, откорректировавший структуру центрального аппарата Министерства внутренних дел РФ; упомянутые выше Указ от 6 июня 2003 г. № 624, утвердивший Положение о Государственном комитете РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, и Указ от 9 марта 2004 г. № 314, существенно изменивший наименование и пределы полномочий многих федеральных органов исполнительной власти, в том числе тех, которые активно участвуют в правоохранительной деятельности..

Несколько более низкую ступень занимают постановления и распоряжения Правительства РФ. Эти акты не могут противоречить ни Конституции, ни законам, ни указам и распоряжениям Президента РФ. Правительство вправе регламентировать только те вопросы, которые отнесены к его компетенции актами более высокого уровня. Оно обычно уточняет и дополняет то, что сказано в законах и президентских указах.

Правительство РФ, как и Президент РФ, тоже может утверждать положения и иные акты, регламентирующие построение и функции органов, участвующих в правоохранительной деятельности Так, постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 288 утверждено Примерное положение об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним — органе, входящем в состав Федеральной регистрационной службы Министерства юстиции РФ; постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. № 925 утверждены структура криминальной милиции и Положение о создании, реорганизации и ликвидации подразделений криминальной милиции.

Все большее значение для регламентации деятельности правоохранительных органов в последние годы приобретают постановления Конституционного Суда РФ. Этот суд не наделен правом издавать какие-то нормативные акты, обязательные к исполнению организациями, должностными лицами и гражданами. Но принимаемые им решения могут повлечь за собой полное или частичное прекращение действия такого акта, если он противоречит Конституции РФ. Естественно, подобное решение может коснуться акта, регулирующего правоохранительную деятельность или организацию осуществляющих ее органов.

Для иллюстрации данного положения вполне можно привести немало примеров. Один из них — постановление Конституционного Суда РФ от 8 декабря 2003 г. В нем признано противоречащим Конституции РФ предписание нового (введенного в действие с 1 июля 2002 г.) УПК, которое существенно ограничивало обжалование судебных решений о прекращении уголовных дел в случаях, когда такое решение выносилось в связи с отказом государственного обвинителя от поддержания обвинения.

Другими словами, данное предписание в значительной мере лишало возможности, скажем, граждан, потерпевших от преступлений, права которых ущемлялись подобными решениями, защищать свои законные интересы в вышестоящих судах. Признание его противоречащим Конституции РФ означает, что оно не должно применяться и что устанавливавшиеся им ограничения отменены.

Большое практическое значение имеют разъяснения, даваемые Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ по вопросам судебной практики. Оформляются эти разъяснения, как правило, постановлениями пленумов названных судов. Постановления первого из них обязательны к исполнению не только гражданскими и военными судами общей юрисдикции, но и всеми организациями и их должностными лицами, применяющими закон, по которому дано разъяснение, а второго — всеми арбитражными судами. Некоторые из таких постановлений имеют отношение к решению организационных вопросов.

Ими также могут утверждаться иные документы организационного характера, имеющие силу нормативных актов (например, утвержденное Пленумом Верховного Суда РФ Положение о научно-консультативном совете, утвержденный Пленумом Высшего Арбитражного Суда РФ Регламент арбитражных судов).

В настоящее время пока что продолжают действовать некоторые издававшиеся в свое время Пленумом Верховного Суда СССР руководящие разъяснения, если они не противоречат российским законам, и вопросы, которые были решены в них, не истолкованы иначе в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ или Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ.

К регламентации организации и деятельности правоохранительных органов могут иметь отношение и акты министерств и ведомств (ведомственные акты). Издаются они руководителями соответствующего уровня. Главное их свойство — они обязательно должны согласовываться с предписаниями законов, президентских и правительственных актов. Называться они могут по-разному: приказами, инструкциями, указаниями, положениями и т. д.

По ряду вопросов ведомственные акты утверждаются одновременно несколькими руководителями правоохранительных и других органов. В качестве примера могла бы послужить Инструкция о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю, прокурору или в суд, утвержденная 13 мая 1998 г. руководителями всех правоохранительных органов. Часто нормативные акты такого рода называются межведомственными.

Для изучения законодательства и иных правовых актов не последнее значение имеет знание источников их официального опубликования. Правильное применение любого нормативного акта требует того, чтобы органы и должностные лица имели возможность руководствоваться точным, не устаревшим и не искаженным текстом соответствующего акта. Опыт показывает, что при их публикации не всегда обеспечиваются такие свойства. Чтобы преодолеть это, государство берет на себя "хлопоты" по официальному опубликованию законов и иных правовых актов.

В соответствии с действующим законодательством существует несколько изданий, осуществляющих такое опубликование:

• федеральные законы, ратифицированные международные договоры Российской Федерации, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ публикуются в Собрании законодательства Российской Федерации, "Российской газете" и "Парламентской газете";
• ведомственные акты, имеющие межведомственное значение, и некоторые другие — в публикуемом издательством "Юридическая литература" Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и в газете "Российские вести"; эти и подобные им нормативные акты публикуются также в ведомственных изданиях;
• постановления Конституционного Суда РФ — в издаваемом им же Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации, Собрании законодательства Российской Федерации и некоторых других официальных изданиях;
• разъяснения высших судебных инстанций по вопросам судебной практики — в Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации и Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;
• международные документы — в Бюллетене международных договоров (издание Администрации Президента РФ) и тематических сборниках.