ОВД на воздушном транспорте: задачи, функции, деятельность по обеспечению авиационной безопасности

ОВД на воздушном транспорте — самая молодая структура в данной системе. В 1971 г. Совет министров СССР принял распоряжение о создании на объектах воздушного транспорта специальных подразделений. Во исполнение указанного распоряжения в соответствии с приказом МВД СССР были созданы подразделения полиции и следствия на воздушном транспорте. В обоснование такого шага со стороны государства приводились аргументы усиливающейся роли воздушного транспорта в экономике страны при одновременном несоответствии организации оперативного обслуживания силами милиции объектов гражданской авиации структурному построению ее подразделений¹См.: приказ МВД СССР от 2 июля 1971 г. № 406 «О создании подразделений милиции и следствия на воздушном транспорте»..

В 1975 г. дополнительно были созданы специальные подразделения милиции по досмотру, дежурные части милиции, в 1977 г. — инспекции по делам несовершеннолетних, в 1980 г. — подразделения Госпож надзора, а управления (отделы) транспортной милиции были переименованы в отделы внутренних дел на транспорте.

Учреждением отделов внутренних дел на воздушном транспорте завершился этап формирования структуры ОВД на транспорте, объединившей три вида транспортной инфраструктуры.

Задачи, обязанности и права. Общие задачи, обязанности и права полиции на транспорте были рассмотрены в предыдущих параграфах. Здесь необходимо детализировать их применительно к специфическим условиям функционирования воздушного транспорта.

Федеральным законом «О полиции» на полицию возложена обязанность участвовать в соответствии с законодательством Российской Федерации в обеспечении авиационной безопасности в области гражданской авиации; охранять в порядке, установленном Правительством РФ, аэропорты и объекты их инфраструктуры; выносить заключения о возможности допуска к работе в службе авиационной безопасности в случаях, если эта работа связана с объектами, представляющими повышенную опасность для жизни и здоровья граждан, а также для окружающей среды.

Для реализации указанных обязанностей Федеральным законом «О полиции» полиции предоставлено право:

проводить при осуществлении контроля за обеспечением авиационной безопасности в области гражданской авиации проверки соблюдения правил предполетного досмотра, пропускного и внутриобъектового режимов;
запрашивать и получать от руководителей организаций, служб авиационной безопасности аэродромов, аэропортов, авиационных предприятий, подразделений ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области транспорта, а также от перевозчиков, грузоотправителей и иных организаций необходимые документы и информацию;
выдавать руководителям организаций обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений требований авиационной безопасности и проверять исполнение этих предписаний;
при наличии информации о возможном нарушении требований авиационной безопасности на воздушном судне сопровождать его во время полета;
задерживать багаж, грузы и почту, содержащие предметы и вещества, запрещенные к перевозке воздушными судами.

Необходимо отметить, что система мер авиационной безопасности базируется в основном на Воздушном кодексе РФ. Так, в соответствии с этим законодательным актом авиационная безопасность обеспечивается посредством:

предотвращения доступа посторонних лиц и транспортных средств в контролируемую зону аэропорта или аэродрома;
охраны воздушных судов на стоянках в целях исключения возможности проникновения на воздушные суда посторонних лиц;
исключения возможности незаконного провоза на воздушном судне оружия, боеприпасов, взрывчатых, радиоактивных, отравляющих, легковоспламеняющихся веществ и других опасных предметов и веществ и введения особых мер предосторожности при разрешении их провоза;
предполетного досмотра, а также послеполетного досмотра в случае его проведения в соответствии с ФЗ «О полиции»;
реализации мер противодействия актам незаконного вмешательства в деятельность в области авиации и иных мер, в том числе осуществляемых с участием правоохранительных органов.

Охрана аэропортов и объектов их инфраструктуры осуществляется подразделениями ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области транспорта, и ОВД в порядке, установленном Правительством РФ.

Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2011 г. № 42 «Об утверждении Правил охраны аэропортов и объектов их инфраструктуры» установлено, что подразделениями вневедомственной охраны полиции осуществляется охрана границ территории международных аэропортов.

Охрана объектов аэропорта, предназначенных для обслуживания воздушных судов и (или) пассажиров, осуществления операций с грузами, а также иных предназначенных для оказания услуг объектов, расположенных на территории, ограниченной периметром аэропорта, осуществляется службой авиационной безопасности аэропорта, а также может осуществляться на основании отдельных договоров подразделениями вневедомственной охраны полиции и подразделениями ведомственной охраны Министерства транспорта РФ.

В целях осуществления охраны периметра аэропорта устанавливается ограждение, а также организуются контрольно-пропускные пункты. Ограждение аэропорта оборудуется инженерно-техническими системами, обеспечивающими воспрепятствование несанкционированному проникновению лиц и транспортных средств на территорию аэропорта.

Пропуск лиц, транспортных средств на территорию аэропорта через контрольно-пропускные пункты осуществляется только после:

идентификации личности и транспортного средства;
установления действительности оснований для прохода (проезда) на территорию аэропорта;
проведения досмотра с использованием досмотровых средств.

Контрольно-пропускные пункты в международных аэропортах оборудуются инженерно-техническими системами, обеспечивающими:

предотвращение несанкционированного прохода (проезда) лиц, проноса оружия, взрывчатых веществ и других опасных устройств, предметов, веществ на территорию аэропорта;
воспрепятствование проходу (проезду) лица и (или) транспортного средства через контрольно-пропускной пункт до завершения идентификации личности, транспортного средства и проверки действительности оснований для прохода (проезда) на территорию аэропорта;
идентификацию лиц по документам, удостоверяющим личность;
идентификацию транспортных средств по государственным номерным знакам или иным идентификационным номерам, а также по документам на транспортное средство установленного образца;
осуществление досмотра лиц, а также транспортных средств.

На территории международного аэропорта создаются непрерывно функционирующие посты (пункты) управления охраной аэропорта и объектов его инфраструктуры, оборудованные техническими средствами для сбора, обработки и хранения в электронном виде данных со всех инженерно-технических систем охраны, с автоматической передачей этих данных в режиме реального времени органам Федеральной службы безопасности и органам внутренних дел Российской Федерации, а также Федеральной службе по надзору в сфере транспорта.

Кроме того, в целях обеспечения безопасности пассажиров и членов экипажа воздушного судна обязательному предполетному досмотру, а также послеполетному досмотру в случае его проведения в соответствии с ФЗ «О полиции» подлежат воздушное судно, его бортовые запасы, члены экипажа, пассажиры, багаж, в том числе вещи, находящиеся при пассажирах, а также грузы и почта.

Предполетный досмотр, а также послеполетный досмотр в случае их проведения в соответствии с ФЗ «О полиции» пассажиров, багажа, в том числе вещей, находящихся при пассажирах, членов экипажей, лиц из числа авиационного персонала гражданской авиации, бортовых запасов воздушного судна, грузов и почты проводятся в аэропорту или на воздушном судне уполномоченными липами служб авиационной безопасности с участием сотрудников органов внутренних дел.

Проведение предполетного досмотра, а также послеполетного досмотра в случае его проведения в соответствии с ФЗ «О полиции» не исключает возможности проведения досмотра при осуществлении оперативно-разыскной, уголовно-процессуальной и иной деятельности уполномоченными на то лицами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

При выполнении международных полетов воздушных судов предполетный досмотр, а также после полетный досмотр в случае их проведения в соответствии с ФЗ «О полиции» проводятся после осуществления пограничного и таможенного контроля, а в случаях, установленных международными договорами Российской Федерации и федеральными законами, и иных видов контроля.

При отказе пассажира воздушного судна от предполетного досмотра договор воздушной перевозки пассажира считается расторгнутым.

Правила проведения предполетного и послеполетного досмотров устанавливаются федеральным органом исполнительной власти.

уполномоченным в области транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области внутренних дел.

В соответствии с подп. 32 п. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции» на полицию возложена обязанность участвовать в соответствии с законодательством Российской Федерации в обеспечении авиационной безопасности в области гражданской авиации.

Подпунктом 16 п. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции» полиции предоставлено право в том числе принимать участие в досмотре пассажиров, их ручной клади и багажа на железнодорожном, водном или воздушном транспорте, метрополитене либо осуществлять такой досмотр самостоятельно в целях изъятия вещей и предметов, запрещенных для перевозки транспортными средствами.

Действовавшим ранее Законом РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» милиции было предоставлено право участвовать в пределах своей компетенции в проведении предполетного досмотра, а также послеполетного досмотра в случае его проведения в соответствии с настоящим Законом пассажиров, багажа, в том числе вещей, находящихся при пассажирах, членов экипажей, лиц из числа авиационного персонала гражданской авиации, бортовых запасов воздушного судна, грузов и почты.

Подпунктом 4 п. 2 ст. 84 Воздушного кодекса РФ от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ авиационная безопасность обеспечивается посредством предполетного, а также послеполетного досмотров в случае их проведения в соответствии с Федеральным законом «О полиции». Пунктом 2 ст. 85 Воздушного кодекса РФ предполетный, послеполетный досмотры проводятся в аэропорту или на воздушном судне уполномоченными лицами служб авиационной безопасности с участием сотрудников органов внутренних дел. Указанная формулировка в отличие от ФЗ «О полиции» предполагает обязательное участие сотрудников полиции в данной процедуре.

Представляется, что в территориальных органах МВД России, в которых в соответствии с приказом МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333 «О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России» созданы специальные подразделения по досмотру, права полиции на участие в досмотре пассажиров на воздушном транспорте необходимо реализовывать на постоянной основе. Данные положения подтверждаются и статистикой. Так, в 2012 г., по данным Главного управления на транспорте МВД России, на 23% по сравнению с 2011 г. увеличилось количество изъятого в пунктах досмотра оружия самообороны и на 1% — наркотических средств.

Порядок участия сотрудников полиции в мероприятиях по досмотру.

Пунктом 4 ст. 85 Воздушного кодекса РФ определено, что правила проведения предполетного и послеполетного досмотров устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области внутренних дел. Как указано в комментарии к ФЗ «О полиции», помимо Воздушного кодекса РФ порядок осуществления досмотра на воздушном транспорте регламентируется Правилами проведения предполетного и послеполетного досмотров, утвержденными приказом Минтранса России от 25 июля 2007 г. № 104.

В соответствии с п. 3 Правила проведения предполетного и послеполетного досмотров обязательны для исполнения не только сотрудниками службы авиационной безопасности аэропорта, авиационного предприятия, эксплуатанта, но и сотрудниками ОВД на транспорте, участвующими в проведении предполетного и послеполетного досмотров. Необходимо отметить, что в указанных Правилах помимо прочего регламентированы вопросы деятельности сотрудников ОВД, участвующих в проведении соответствующих досмотров. Так, сотрудники ОВД на транспорте, осуществляющие досмотр как сотрудники службы авиационной безопасности, имеют право:

требовать от пассажиров неукоснительного выполнения требований законодательства Российской Федерации в области авиационной безопасности на воздушном транспорте;
проверять у пассажиров при входе в пункты досмотра билеты, оформленные в установленном порядке, и документы, удостоверяющие их личность;
проводить опрос в целях выявления потенциально опасных пассажиров, а также имеющихся у пассажиров предметов и веществ, запрещенных к перевозке воздушным транспортом;
проводить досмотр пассажиров, багажа и вещей, находящихся при пассажирах, членов экипажей воздушных судов, авиационного персонала гражданской авиации, бортовых запасов воздушного судна, грузов и почты;
наблюдать за поведением пассажиров в пунктах досмотра;
изымать у пассажиров обнаруженные в процессе досмотра предметы и вещества, запрещенные к перевозке воздушным транспортом;
досматривать багаж пассажиров, сдаваемый в камеру хранения;
вносить предложения, направленные на повышение эффективности досмотров в части совершенствования их технологий и использования применяемых технических и специальных средств;
проводить по совместным решениям руководителей службы авиационной безопасности и ОВД на транспорте совместные и самостоятельные проверки качества проведения досмотров с применением учебных тест-предметов и муляжей взрывных устройств.

Кроме указанных общих прав сотрудники ОВД на транспорте, осуществляющие досмотр имеют специальные права:

проводить в случае необходимости опрос пассажиров в целях выявления опасных веществ и предметов и возможных противоправных намерений с их стороны;
принимать решение о производстве личного досмотра пассажиров при обнаружении предметов и веществ, за изготовление, ношение и хранение которых предусмотрена уголовная или административная ответственность, и участвовать в досмотре;
проверять у пассажиров соответствие билетов, оформленных в установленном порядке, и паспортных данных, устанавливать их подлинность, дополнительно осуществлять проверку подозрительных лиц по информационно-поисковым базам данных МВД России;
осуществлять контроль за соблюдением порядка перевозки оружия, патронов и боеприпасов, переданных пассажирами на временное хранение на период полета;
изымать у пассажиров обнаруженные в процессе досмотра оружие, боеприпасы (кроме лиц, пользующихся правом нахождения на борту воздушного судна с оружием в соответствии с законодательством Российской Федерации), взрывчатые вещества, наркотические средства и их прекурсоры, а также психотропные и сильнодействующие вещества;
проводить в соответствии с законодательством Российской Федерации изъятие и документирование обнаруженных в ходе досмотров пассажиров предметов и веществ, свободный оборот которых на территории Российской Федерации запрещен, ограничен либо имеет криминальный характер;
организовывать и проводить в случае необходимости совместно со службой авиационной безопасности инструктаж по усилению мер при проведении досмотровых мероприятий;
задерживать лиц, нарушающих требования авиационной безопасности;
составлять в пределах своей компетенции протоколы об административных правонарушениях.

Несмотря на то что Правилами проведения предполетного и послеполетного досмотров предусмотрено, что «сотрудник органов внутренних дел принимает участие в проведении досмотра пассажиров и багажа, вещей, находящихся при пассажирах, членов экипажей воздушного судна, авиационного персонала гражданской авиации, бортовых запасов воздушного судна, грузов и почты, не подменяя сотрудников службы авиационной безопасности», разграничение функций служб авиационной безопасности и органов внутренних дел по проведению предполетного и послеполетного досмотров всесторонне не регламентировано. Это обстоятельство приводит к дублированию функций но обеспечению авиационной безопасности, отсутствию разграничения сфер ответственности, что, в свою очередь, усложняет установление виновной стороны в случае некачественного проведения досмотра.

При рассмотрении данной ситуации целесообразно руководствоваться ч. 3 ст. 13 ФЗ «О полиции», в соответствии с которой порядок реализации нрав, предоставленных полиции, если он не является предметом регулирования федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ или нормативных правовых актов Правительства РФ, определяется федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, в связи с чем нормативные правовые акты Министерства транспорта РФ, регламентирующие вопросы реализации прав полиции, не могут распространяться на сотрудников полиции, участвующих в досмотре пассажиров воздушного транспорта. Таким образом, порядок организации деятельности сотрудников полиции и служб авиационной безопасности при проведении досмотров необходимо уточнять в локальных актах, например в технологии проведения досмотров, указанной в п. 11 Правил проведения предполетного и послеполетного досмотров.

Указанные технологии разрабатываются и утверждаются администрацией аэропорта, авиационного предприятия, эксплуатантом, осуществляющими досмотр применительно к условиям аэропорта, согласовываются с территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и соответствующим органом внутренних дел на транспорте (при его отсутствии — с территориальным органом внутренних дел).

Вместе с тем специфика деятельности по проведению предполетного и послеполетного досмотров требует, несомненно, четких и недвусмысленных подходов к разграничению зон ответственности, в связи с чем целесообразно дополнительно урегулировать вопросы, связанные с участием сотрудников полиции в досмотре пассажиров, их ручной клади и багажа на воздушном транспорте, а также осуществления такого досмотра самостоятельно в целях изъятия вещей и предметов, запрещенных для перевозки транспортными средствами.

В то же время целесообразно обратить внимание на тенденцию сближения обеспечения транспортной безопасности и авиационной безопасности, в связи с чем рассматривать вопросы участия сотрудников полиции в обеспечении безопасности на объектах воздушного транспорта целесообразно в том числе с учетом законодательства, регламентирующего вопросы обеспечения транспортной безопасности, освещенные ранее.

К объектам, обслуживаемым ОВД на воздушном транспорте, в соответствии с приказом МВД России от 10 июля 2008 г. № 598 относятся:

аэродромы в пределах их границ при наличии ОВДТ. Под аэродромом здесь понимается участок земли или поверхности воды с расположением на нем зданий, сооружений и оборудованием, предназначенных для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов;
здания пассажирских и грузовых аэровокзальных комплексов (аэровокзалы);
действующие и строящиеся аэропорты при наличии ОВД на воздушном транспорте;
воздушные суда, осуществляющие базирование, взлет и посадку на аэродромах, где имеются ОВДТ;
строящиеся объекты воздушного транспортного комплекса;
к объектам воздушного транспорта, обслуживаемым по линии борьбы с экономическими преступлениями относятся предприятия, учреждения и организации воздушного транспорта Министерства транспорта РФ, а также другие организации независимо от их места нахождения, формы собственности и ведомственной подчиненности, занятые в сфере обеспечения воздушной деятельности и транспортного строительства на основе договорных отношений.