Деятельность полиции при введении особых режимов

Органы внутренних дел в системе органов государства в условиях правового режима контртеррористической операции наделены особыми государственно-властными полномочиями по обеспечению прав и свобод граждан. А значит, их деятельность должна быть четко урегулирована в правовом отношении. Именно поэтому для организации борьбы с терроризмом государство в лице уполномоченных органов обеспечивает правовую основу осуществления всех необходимых мер.

Правовую основу деятельности ОВД по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в условиях правового режима контртеррористической операции составляют:

конституция РФ;
общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;
внутригосударственные нормативные правовые акты.

Правовым базисом деятельности органов внутренних дел в сфере противодействия терроризму является Конституция РФ, которая «имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, применяемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ».

Международно-правовые нормы следует признать составной частью правовых основ деятельности ОВД по обеспечению правового режима контртеррористической операции. Федеральным законом «О противодействии терроризму» в ст. 4 предусмотрено международное сотрудничество Российской Федерации в области борьбы с терроризмом с иностранными государствами, их правоохранительными органами и специальными службами, а также с международными организациями. Поэтому органы внутренних дел, осуществляющие борьбу с терроризмом, руководствуются в своей деятельности не только российским законодательством, но и общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами.

К внутригосударственным нормативным правовым актам, регламентирующим деятельность ОВД в условиях правового режима контртеррористической операции (помимо Конституции РФ), следует отнести:

федеральные конституционные законы и федеральные законы Российской Федерации;
нормативные правовые акты Президента РФ;
нормативные правовые акты Правительства РФ;
нормативные правовые акты субъектов РФ;
акты органов местного самоуправления;
ведомственные нормативные правовые акты.

Безусловно, основным законом, регулирующим деятельность органов внутренних дел в условиях правового режима контртеррористической операции, является ФЗ «О противодействии терроризму», принятый в развитие ФЗ «О борьбе с терроризмом».

Федеральный закон «О противодействии терроризму» устанавливает основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма, а также правовые и организационные основы применения Вооруженных сил Российской Федерации в борьбе с терроризмом.

Роль органов внутренних дел в обеспечении правового режима контртеррористической операции велика. Отдельными назначением полиции законодатель в ст. 1 ФЗ «О полиции» называет также охрану общественного порядка, собственности и обеспечение общественной безопасности. Это одни из важнейших функций полиции. Для того чтобы правоприменитель мог правильно уяснить содержание таковых, следует определиться с понятием «общественный порядок».

Исходя из наименования данной разновидности назначения полиции и из содержания приведенного определения функцией полиции является разработка и осуществление предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами мер, направленных на приведение системы существующих общественных отношений в безопасное (соответствующее нормам права) состояние.

Следует учитывать, что назначение полиции по обеспечению общественной безопасности должно реализовываться сотрудниками полиции с учетом компетенции (подведомственности правонарушений) полиции и с учетом наличия других правоохранительных органов, перед которыми законодателем также поставлена задача обеспечения определенного рода общественной безопасности. Взаимодействие между полицией и другими ведомствами в рамках охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности возможно. А вот дублирование ранее уже осуществленной деятельности представляется нецелесообразным.

В целях исполнения возложенных на них обязанностей сотрудникам полиции предоставляются права требовать от граждан и должностных лиц прекращения преступления или административного правонарушения, составлять протоколы об административных правонарушениях, осуществлять административное задержание, применять другие меры, предусмотренные КоАП РФ.

Согласно ч. 3 ст. 20.27 КоАП РФ «Нарушение правового режима контртеррористической операции» воспрепятствование проведению контртеррористической операции влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей или административный арест на срок до пятнадцати суток; на должностных лиц — от трех тысяч до пяти тысяч рублей или административный арест на срок до тридцати суток; на юридических лиц — от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей.

Данная правовая норма является весьма действенным средством пресечения противоправного поведения. В качестве субъекта правонарушения определены не только физические лица, но и юридические лица, а санкция предполагает наказание виновных административным штрафом в существенных размерах. Следует расширить круг привлекаемых к административной ответственности лиц. Это будет способствовать предупреждению совершения уголовных преступлений.

В частности, после введения в действие ФЗ «О противодействии терроризму» и изменения отдельных нормативных правовых актов в связи с ратификацией Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма у правоохранительных органов появилась правовая возможность для привлечения к уголовной ответственности за публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публичное оправдание терроризма в соответствии со ст. 205.2 УК РФ.

Что касается полномочий органов внутренних дел в области противодействия терроризму, то в п. 16 ст. 12 Положении о МВД России сказано об участии органов внутренних дел в мероприятиях по противодействию терроризму. А между тем органы внутренних дел не только участвуют в проведении контртеррористических операций, но и выявляют, предупреждают, пресекают, раскрывают и расследуют преступления террористической направленности.

В целях исполнения указанной обязанности на ОВД возложено право применения следующих мер и временных ограничений, предусмотренных ст. 11 ФЗ «О противодействии терроризму».

1. Проверка у физических лиц документов, удостоверяющих их личность, а в случае отсутствия таких документов — доставление указанных лиц в органы внутренних дел Российской Федерации (иные компетентные органы) для установления личности. Законодательно данное право предоставлено:

сотрудникам ФСБ России — в соответствии с пунктом «и» ст. 13 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности»;
сотрудникам полиции — в соответствии с п. 2 и 13 ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»;
военнослужащим внутренних войск МВД России — в соответствии с п. «б», «е» ст. 24 Федерального закона от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации».

В ходе контртеррористической операции данную меру применяет личный состав следующих функциональных групп:

организации оперативно-разыскных мероприятий;
блокирования;
оцепления;
патрулирования;
пункт проверки граждан;
конвоирования:
охраны.

В случае возникновения ситуации, требующей незамедлительного применения данной меры, ее могут применять сотрудники других функциональных групп, законодательно наделенные правом ее применения.

2. Удаление физических лиц с отдельных участков местности и объектов, а также отбуксировка транспортных средств. Данное право предоставлено:

сотрудникам полиции — в соответствии с п. 7 ст. 13 и ст. 16 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»;
военнослужащим внутренних войск МВД России — в соответствии с п. «г» ст. 24 Федерального закона от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации».

В ходе контртеррористической операции данную меру применяет личный состав следующих функциональных групп:

патрулирования;
эвакуации;
организации дорожного движения;
следственно-оперативная;
организации оперативно-разыскных мероприятий.

Усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, а также объектов, имеющих особую материальную, историческую, научную, художественную или культурную ценность. Данное право предоставлено сотрудникам полиции в соответствии с п. 6 и 25 ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции».

В ходе контртеррористической операции данную меру применяет личный состав следующих функциональных групп:

патрулирования;
охраны.

Ведение контроля телефонных переговоров и иной информации, передаваемой по каналам телекоммуникационных систем, а также осуществление поиска на каналах электрической связи и в почтовых отправлениях в целях выявления информации об обстоятельствах совершения террористического акта, о лицах, его подготовивших и совершивших, и в целях предупреждения совершения других террористических актов.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» данное право предоставлено сотрудникам полиции и ФСБ России.

Использование транспортных средств, принадлежащих организациям независимо от форм собственности (за исключением транспортных средств дипломатических представительств, консульских и иных учреждений иностранных государств и международных организаций), а в неотложных случаях и транспортных средств, принадлежащих физическим лицам, для доставления лиц, нуждающихся в срочной медицинской помощи, в лечебные учреждения, а также для преследования лиц, подозреваемых в совершении террористического акта, если промедление может создать реальную угрозу жизни и здоровью людей. Порядок возмещения расходов, связанных с таким использованием транспортных средств, определяется Правительством Российской Федерации. Данное право предоставлено:

сотрудникам ФСБ России — в соответствии с п. «ж» ст. 13 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности»;
сотрудникам полиции — в соответствии с п. 37 ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»;
военнослужащим внутренних войск МВД России — в соответствии с подп. «в» п. 2 ст. 24 Федерального закона от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации».

6. Приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, химически и биологически опасные вещества:

деятельность опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, химически и биологически опасные вещества, приостанавливается в ходе контртеррористической операции при возникновении обстоятельств, влияющих на состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий;
решение о приостановлении деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, химически и биологически опасные вещества, принимает руководитель контртеррористической операции в случае проведения КТО на данных объектах или в их окружении, когда возникают условия, указанные в п. 6.1;
предложения руководителю КТО о применении данной меры готовит экспертная группа из сотрудников предприятия, на котором или в окружении которого проводится КТО, и представителей территориального органа федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, привлекаемых к работе в аппарате оперативного штаба при проведении контртеррористической операции на опасном объекте;
реализовывать приостановление деятельности опасных производств и организаций уполномочены:
1. организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, в соответствии с п. 15 ст. 9 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»;
2. при необходимости, по решению суда в соответствии со ст. 3.12 КоАП РФ деятельность опасных производств может быть приостановлена на срок до 90 суток:
в случае принятия решения руководителем контртеррористической операции о необходимости приостановления деятельности опасных производств группой управления и организации взаимодействия готовится и направляется мотивированное решение за подписью руководителя контртеррористической операции руководителям организаций, указанных в п. 6.4.

7. Приостановление оказания услуг связи юридическим и физическим лицам или ограничение использования сетей связи и средств связи.

Сотрудники органа по борьбе с терроризмом в неотложных случаях, когда промедление может привести к совершению террористического акта и поставить под угрозу жизнь и здоровье граждан либо когда имеются данные, позволяющие предполагать, что в жилом помещении совершен террористический акт, имеют право приостанавливать оказание услуг связи юридическим и физическим лицам или ограничивать использование сетей связи и средств связи (ст. 9 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности»).

В соответствии с п. 3 ст. 64 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» приостановление оказания услуг связи юридическим и физическим лицам осуществляется операторами связи на основании мотивированного решения в письменной форме одного из руководителей органа, осуществляющего оперативно-разыскную деятельность или обеспечение безопасности Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами.

Решения на приостановление оказания услуг связи юридическим и физическим лицам или ограничение использования сетей связи и средств связи готовятся группой управления и организации взаимодействия при наличии данных об их возможном использовании террористами, их пособниками, лицами, причастными к экстремистской деятельности.

8. Временное отселение физических лиц, проживающих в пределах территории, на которой введен правовой режим КТО, в безопасные районы с обязательным предоставлением таким лицам стационарных или временных жилых помещений:

данная мера применяется при чрезвычайной ситуации техногенного характера, возникшей в результате аварии, повлекшей (могущей повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей, нарушение условий жизнедеятельности населения и требующих проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ (п. «б» ст. 3 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении»);
отселение проводится по решению руководителя контртеррористической операции при возникновении условий, указанных в п. 3.8.1.

В соответствии с п. «в» ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» проведение эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера обеспечивают органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Временное отселение проводится силами личного состава групп эвакуации и аварийно-спасательных работ.

9. Введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других карантинных мероприятий:

ограничительные мероприятия (карантин) — административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных (ст. 1 ФЗ от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»);
карантин вводится при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний на территории субъекта Федерации, муниципального образования, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности в соответствии со ст. 31 ФЗ от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Карантин вводится (отменяется) на основании предложений, предписаний главного санитарного врача и его заместителей решением органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления;
порядок осуществления карантина при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний устанавливается санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами РФ;
при поступлении данных об угрозе возникновения эпидемии руководитель контртеррористической операции информирует территориальное управление Федеральной службы по надзору в сфере зашиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор). На основании полученной информации Роспотребнадзором проводится санитарно-эпидемиологическая разведка объекта (местности), по результатам которой губернатору области (руководителю муниципального образования) выносится предложение о введении карантина или других ограничительных мероприятий.

10. Ограничение движения транспортных средств и пешеходов на улицах, дорогах, отдельных участках местности и объектах.

Данная мера вводится в целях защиты здоровья, жизни и имущества граждан, а также при проведении следственных и разыскных действий в ходе контртеррористической операции. Указанную ограничительную меру в ходе КТО уполномочены применять:

сотрудники ФСБ России — в соответствии с п. «3.2» ст. 13 ФЗ от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности»;
сотрудники полиции — в соответствии с п. 20 ст. 13 и ст. 16 ФЗ от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»;
военнослужащие внутренних войск МВД России — в соответствии с подп, «б» п. 2 ст. 24 ФЗ от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации».

В ходе контртеррористической операции данную меру применяет личный состав следующих функциональных групп:

организации дорожного движения;
патрулирования;
оцепления;
блокирования.

11. Беспрепятственное проникновение лиц, проводящих контртеррористическую операцию, в жилые и иные принадлежащие физическим лицам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности для осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом. Данное право в ходе КТО уполномочены реализовывать:

сотрудники ФСБ России — в соответствии с п. «з» ст. 13 ФЗ от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности»;
сотрудники полиции — в соответствии с п. 5 ст. 13 и ст. 15 ФЗ от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»:
военнослужащие внутренних войск МВД России — в соответствии с подп. «а» п. 2 ст. 24 ФЗ от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации».

В ходе контртеррористической операции данную меру применяет личный состав функциональных групп в соответствии с требованиями приказов МВД России.

12. Проведение при проходе (проезде) на территорию, в пределах которой введен правовой режим контртеррористической операции, и при выходе (выезде) с указанной территории досмотра физических лиц и находящихся при них вещей, а также досмотра транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств. Данное право в ходе КТО уполномочены реализовывать:

сотрудники ФСБ России — в соответствии с п. «к» ст. 13 ФЗ от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности»;
сотрудники полиции — в соответствии с п. 16 и 20 ст. 13 ФЗ от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»;
военнослужащие внутренних войск МВД России — в соответствии с подп. «ж» п. 2 ст. 24 ФЗ от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации».

В ходе контртеррористической операции данную меру применяет личный состав следующих функциональных групп: (1) оцепления; (2) патрулирования; (3) организации дорожного движения.

13. Ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные или сильнодействующие вещества, этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Данная мера может вводиться по решению руководителя контртеррористической операции на территории зоны проведения КТО.

На основании приказа руководителя контртеррористической операции о введении правового режима КТО руководством полиции, в зоне ответственности которого проводится операция, готовятся предписания руководителям предприятий торговли, занимающихся реализацией оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств и ядовитых веществ, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные или сильнодействующие вещества, этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории проведения КТО, о запрещении продажи указанных товаров или установлении особого порядка их продажи.

14. Ограничение или приостановление частной детективной и охранной деятельности. Данное право в ходе КТО уполномочены реализовывать:

сотрудники полиции — в соответствии с ст. 11.5 Закона РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и п. 24 ст. 13 ФЗ от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции».

Таким образом, органам внутренних дел наряду с ФСБ РФ отводится едва ли не самая важная роль по обеспечению прав и свобод человека и гражданина при введении режима контртеррористической операции. Это объясняется спецификой тех служебных задач, которые ставятся перед ними. Анализ полномочий органов внутренних дел по обеспечению правового режима контртеррористической операции показывает, что подразделения полиции участвуют практически при реализации всех мер и временных ограничений правового режима.

С учетом важности задачи противодействия терроризму 30 апреля 2011 г. в штатной структуре МВД было образовано Главное управление по противодействию экстремизму. Главное управление по противодействию экстремизму (ГУПЭ) МВД России является самостоятельным структурным подразделением полиции, входящим в центральный аппарат МВД России. В пределах своей компетенции оно осуществляет функции министерства по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию, а также правоприменительные полномочия в области противодействия экстремистской деятельности и терроризму.

Главное управление является головным оперативным подразделением министерства в сфере противодействия экстремистской деятельности и терроризму.

Основными задачами ГУПЭ МВД России являются:

организация и участие в формировании основных направлений государственной политики по вопросам своей деятельности;
противодействие экстремистской деятельности и терроризму;
организация взаимодействия подразделений министерства с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам своей компетенции;
координация в установленном порядке деятельности территориальных органов МВД России и подразделений центрального аппарата МВД России по вопросам деятельности ГУПЭ МВД России;
организационно-методическое обеспечение и оказание практической помощи территориальным органам МВД России и их структурным подразделениям по вопросам своей деятельности.

Деятельность ОВД в условиях правового режима контртеррористической операции весьма широка и многообразна. Органы внутренних дел реализуют свою компетенцию в указанной сфере в следующих основных видах деятельности: административной, оперативно-разыскной и уголовно-процессуальной.

ОВД принадлежит особая роль в обеспечении порядка и безопасности во время террористических актов. В таких условиях права человека на жизнь, здоровье, свободу, неприкосновенность, жилище, собственность, честь, достоинство подвергаются прямой угрозе и нуждаются в принятии органами внутренних дел мер соответствующей охраны и защиты.

Профессиональная деятельность ОВД по обеспечению порядка и безопасности в рассматриваемых условиях позволяет предотвратить панику, спасти людей, не допустить совершения тяжких преступлений, своевременно оказать помощь пострадавшим и в конечном счете гарантировать защиту прав и свобод граждан, их законных интересов. Возложение на ОВД функций, непосредственно не относящихся к борьбе с терроризмом, обосновывается тем, что они чаше любых других органов оказываются в ситуациях, когда кому-либо требуется помощь, а также контактируют с гражданами вследствие круглосуточного режима работы и поэтому могут быть быстро мобилизованы.