Административная деятельность полиции: признаки и особенности

Термин «полиция» в широком смысле вошел в употребление в официальном языке законодательства и администрации, а затем проник и в научную литературу, представители которой применили его и к характеристике направления, в течение долгого времени господствовавшего в истории различных государств.

Федеральный закон «О полиции» определяет законодательные основы организации и деятельности полиции в Российской Федерации, статус, права и обязанности сотрудника полиции в соответствии с новыми общественными отношениями. Концептуальные основы ФЗ направлены, прежде всего, на защиту прав и свобод человека и гражданина в соответствии с международными стандартами.

Этот тезис непосредственно вытекает из ст. 1: полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее также — граждане; лица) для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.

Анализируя основные направления деятельности полиции, можно сделать вывод, что ее деятельность, прежде всего, имеет правоохранительный характер и выражается, с одной стороны, в защите личности, общества, государства от противоправных посягательств, с другой — в предупреждении и пресечении противоправных деяний, предусмотренных Уголовным кодексом и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (региональным законодательством об административных правонарушениях).

Таким образом, исходя из назначения полиции и ее основных направлений деятельности, можно сделать вывод, что

административная деятельность полиции представляет собой властную правоприменительную деятельность полиции по реализации норм административного права в целях решения задач, возложенных на нее Федеральным законом «О полиции» в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Из этого определения следуют следующие признаки административной деятельности полиции:

самостоятельность от других видов деятельности;
универсальный характер;
подзаконный характер;
предметный характер;
структурированность;
организующий характер;
возможность использования для решения стоящих перед полицией задач средства принуждения.

Как уже отмечалось, административная деятельность полиции, выступая в качестве самостоятельной функции, тесным образом пересекается с другими видами деятельности, осуществляемыми полицией. При этом административная деятельность полиции существенным образом отличается как от оперативно-разыскной, так и уголовно-процессуальной деятельности.

В соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» указанная деятельность осуществляется гласно и негласно (что является ее наиболее характерной чертой) путем проведения оперативно-разыскных мероприятий, а также при конфиденциальном содействии граждан в целях зашиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств¹См. Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». В соответствии с приказом МВД России от 19 июня 2012 г. № 608 «О некоторых вопросах организации оперативно-розыскной деятельности в системе МВД России» подразделения полиции по обеспечению общественного порядка, а также в должностные лица системы МВД России, непосредственно выполняющие функции по охране общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, а также осуществляющие административно-юрисдикционную деятельность, к оперативно-разыскной деятельности не допускаются.. Однако сотрудники полиции при осуществлении оперативно-разыскной деятельности могут применять в установленных законом случаях меры административного принуждения; охрана и конвоирование лиц, задержанных по подозрению в совершении преступления или взятых под стражу в ходе осуществления уголовно-процессуальной деятельности, обеспечивается в рамках административной деятельности специализированными подразделениями полиции.

Административная деятельность полиции, как и оперативно-разыскная, часто предшествует уголовно-процессуальной, материалы административного производства выступают в качестве источников доказательств по уголовному делу, а сотрудники полиции, осуществляющие административную деятельность, являются свидетелями.

Характерные черты — это то, что отличает административную деятельность от других основных направлений работы органов внутренних дел, в частности от уголовно-процессуальной и оперативно-разыскной деятельности.

Характерные черты административной деятельности полиции.

Подконтрольность. Получила четкое закрепление в российском законодательстве. Так, в ст. 39 ФЗ «О полиции» указывается, что «государственный контроль за деятельностью полиции осуществляют Президент Российской Федерации, палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации в пределах полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Ведомственный контроль за деятельностью полиции осуществляется в порядке, определяемом руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел». Также в ст. 50 ФЗ «Общественный контроль за деятельностью полиции» установлено, что граждане РФ, общественные объединения осуществляют общественный контроль за деятельностью полиции в соответствии с федеральным законом.

Общественная палата Российской Федерации осуществляет контроль за деятельностью полиции в соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации». Общественные наблюдательные комиссии и члены этих комиссий осуществляют контроль за обеспечением прав граждан в местах принудительного содержания, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, в соответствии с ФЗ от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания». Контроль в такой форме может осуществляться совместно с общественными советами, создаваемыми при территориальных органах федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Необходимо констатировать, что при осуществлении контрольных функций органы государственной власти, а также в процессе осуществления общественного контроля граждане, общественные объединения не вправе вмешиваться в процессуальные действия, оперативно-разыскную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях.

Государственно-властный характер. Этой характерной чертой административная деятельность существенно отличается от оперативно-разыскной. Государственно-властный характер административной деятельности полиции выражается в том, что она осуществляется от имени государства с использованием предоставленных государством властных полномочий в рамках компетенции, строго очерченной законом. Сотрудники полиции при исполнении служебных обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности и борьбе с преступностью выступают в качестве представителей власти и непосредственно используют методы принуждения, которые включают в себя меры предупреждения, меры пресечения, меры административно-процессуального обеспечения и меры наказания.

Подзаконность. Подзаконность административной деятельности полиции означает, что все действия сотрудников полиции должны основываться на законе или подзаконных нормативных актах, содействовать наиболее точному их исполнению, проходить в пределах и в порядке, определенных законодательством. Сотрудники полиции не имеют права вмешиваться в область гражданских прав, не имея при этом законных полномочий. Даже в тех случаях, когда речь идет о вмешательстве в область прав и свобод человека и гражданина, полиция не имеет права отступать от требований закона, который определяет рамки и границы для каждого действия сотрудника полиции. Также подзаконность означает и то, что нормативные акты, издаваемые МВД России и его территориальными органами различных уровней (приказы, инструкции, указания, постановления по делам об административных правонарушениях, предписания и т.п.), также должны основываться на нормах права.

Широкий объем дискреционных полномочий. В качестве важной черты административной деятельности органов внутренних дел следует отметить широкий объем дискреционных полномочий данных органов, т.е. власти должны действовать по своему усмотрению (конечно, в рамках закона). Высокий уровень дискреционности нормативных правовых актов, регулирующих административную деятельность полиции, предопределяется тем, что ситуации, с которыми имеют дело ее сотрудники, относятся, пожалуй, к числу наиболее неопределенных и быстро меняющихся, а поэтому требуют от них значительной самостоятельности в оценках и действиях²См.: Соловей Ю.П. Полицейское право и его место в системе современного административного права // Полицейское право. 2005. № 1. С. 9..

Организующий характер. В отличие от оперативно-разыскной и уголовно-процессуальной деятельности основу содержания административной деятельности полиции составляет положительная, созидательная работа по организации и развитию общественных отношений, возникающих в связи с пребыванием людей в общественных местах, в том числе при проведении различных массовых мероприятий, необходимостью обеспечения безопасного дорожного движения, функционированием объектов, представляющих повышенную опасность для окружающих, и т.д.

Применение норм административного права в процессе административной деятельности полиции в преобладающем большинстве случаев направлено на решение многочисленных организационных вопросов, возникающих при правомерном поведении граждан в общественных местах, деятельности предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц.