Управление в природных и техногенных чрезвычайных ситуациях

Россия входит в первую пятерку стран с высоким природным риском, т.е. природные явления, вызывающие чрезвычайные ситуации, повторяются в России чаще, чем в других странах. Около 20% территории страны занимают зоны повышенной сейсмической опасности. Площадь наводнений достигает 400 тыс. км², создавая угрозу для 750 городов и нескольких тысяч населенных пунктов.

По данным Международного независимого эколого-политологического университета, в России зонами экологической катастрофы можно объявить 25 регионов. Около 45 тыс. объектов являются потенциально опасными, так как используются изношенное оборудование, отслужившие срок трубопроводы и другие коммуникации.

В условиях низкой технологической дисциплины, хронической нехватки средств для поддержания в нормальном состоянии основных фондов возрастает вероятность массовых аварий, техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций, особенно на транспорте и в жилищно-коммунальном хозяйстве.

Все это обусловливает значительное превышение уровня риска для человека по сравнению с допустимым. В опасных зонах проживает 30% населения, в чрезвычайно опасных — 10%.

Структура чрезвычайных ситуаций, % к итогу:

пожары и взрывы — 34;
аварии в жилищно-коммунальном хозяйстве — 31;
аварии на магистральных трубопроводах и химических объектах — 10;
обрушение зданий, сооружений — 5;
прочие — 20.

В каждом стихийном бедствии тем не менее можно обнаружить закономерности, что позволяет намечать меры, направленные на предотвращение повторения последствий.

Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. № 1094 утверждено «Положение о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Оно предназначено для установления единого подхода к их оценке, определения границ чрезвычайных ситуаций и адекватного реагирования на них.

Чрезвычайные ситуации подразделяются на природные, техногенные и экологические.

Чрезвычайные ситуации природного характера весьма разнообразны по источникам, причинам происхождения. Техногенные чрезвычайные ситуации имеют тенденцию к росту в связи с усложнением производства и падением производственной дисциплины. Наибольшую опасность представляют радиационные и транспортные аварии, аварии с выбросом химически и биологически опасных веществ, взрывы и пожары, гидродинамические аварии, аварии на электроэнергетических объектах и очистных сооружениях. В результате ряда аварий Россия стала загрязненной радиоактивными веществами страной. Суммарная площадь территорий с острой экологической ситуацией в несколько раз превосходит площадь природных заповедников и заказников.

Экологические чрезвычайные ситуации имеют природный характер, но могут вызываться деятельностью человека. Различают чрезвычайные экологические ситуации и экологические бедствия. Территория объявляется зоной чрезвычайной экологической ситуации указом Президента РФ на основании заключения государственной экологической экспертизы, если в ней в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию генетического фонда растений и животных.

Участки территории, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, объявляются зонами экологического бедствия.

По масштабу и тяжести последствий (численность пострадавшего населения, нарушение условий жизнедеятельности, размер материального ущерба, границы зон распространения поражающих факторов) чрезвычайные ситуации подразделяются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные.

В целях решения задач по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ реализуются меры по предупреждению возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, сокращению ущерба от них, социальной поддержке пострадавшего населения.

Первостепенное значение придается предотвращению, предупреждению, повышению устойчивости хозяйствующих субъектов к природным и техногенным аномалиям.

Проблемы предупреждения до последнего времени в основном рассматривались применительно к чрезвычайным ситуациям, характерным для военного времени. В современных условиях на первое место вышли проблемы предупреждения чрезвычайных ситуаций мирного времени, особенно техногенного характера, и создания условий для быстрейшей ликвидации их последствий.

Под предупреждением чрезвычайных ситуаций понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска их возникновения, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Для получения необходимой исходной информации создана сеть наблюдения и контроля, включающая около 7 тыс. различных учреждений. Непосредственное руководство подведомственными учреждениями осуществляют соответствующие министерства, ведомства и организации, включенные в ее структуру.

Наблюдение за загрязнением окружающей среды всей территории Российской Федерации в режиме повседневной деятельности осуществляет Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет). Основными структурными элементами системы являются территориальные и региональные управления и центры по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

Особое внимание уделяется наблюдению за радиационной обстановкой. Ядерные материалы подлежат государственному учету и контролю на федеральном, региональном и ведомственном уровнях. Уполномоченные на то федеральные органы исполнительной власти вводят в действие нормы и правила использования атомной энергии, осуществляют надзор за их выполнением, проводят экспертизу ядерных установок, применяют меры административного воздействия и выполняют другие функции, связанные с обеспечением безопасности при использовании атомной энергии.

Оценка воздействия на окружающую среду большинства опасных объектов, включая атомные станции, другие сооружения с ядерными реакторами, а также многие промышленные объекты, в соответствии с Международной конвенцией ООН 1991 г., подписанной Россией, должна производиться с учетом трансграничного переноса вредных воздействий. Здесь вступает в силу принцип государственной политики в сфере техногенной и экологической безопасности, состоящий в непричинении ущерба окружающей среде за пределами юрисдикции государства и неотвратимости ответственности за экологические последствия трансграничных воздействий.

Россия подписала также Конвенцию ООН об изменении климата. Цель Конвенции заключается в том, чтобы добиться стабилизации концентрации парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему. Реализуемая федеральная целевая программа «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий» должна обеспечить выполнение обязательств России по Конвенции ООН. Организационно-методическое, программно- математическое и научно-информационное обеспечение программы осуществляет Ростидромет.

Информация, полученная в результате мониторинга состояния среды, становится основой для прогнозирования чрезвычайных ситуаций, планирования ликвидации их последствий, принятия на всех уровнях решений, уменьшающих или исключающих последствия чрезвычайных ситуаций. Ученые, однако, не могут точно предсказать наступление чрезвычайного события без дорогостоящей техники и спутниковых снимков, без наличия сети снеголавинных станций и других средств наблюдения. Сход ледника Колка в Северной Осетии в сентябре 2002 г., повлекший многочисленные жертвы, можно было предсказать при наличии снимков из космоса.

В целях заблаговременного проведения мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и максимально возможного снижения ущерба и потерь в случае их возникновения и обеспечения мер по ликвидации ЧС осуществляется планирование с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территории и степени реальной опасности возникновения ЧС. Объем и содержание планируемых мероприятий определяются исходя из принципа необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств.

Основными разделами плана действий органов управления по предупреждению и ликвидации ЧС являются: календарный план мероприятий при угрозе и возникновении аварии, катастрофы или стихийного бедствия; план по защите населения (эвакуация, укрытие, обеспечение средствами индивидуальной, медицинской и биологической защиты); схема организации оповещения, управления и связи при ЧС; расчет сил и средств, привлекаемых для проведения первоочередных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Чрезвычайные ситуации ликвидируются: локальная — силами и средствами предприятия, организации; местная — силами и средствами органов местного самоуправления; территориальная — силами и средствами органов исполнительной власти субъекта РФ; региональная и федеральная — силами и средствами органов исполнительной власти субъектов РФ, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации. Ликвидация трансграничной чрезвычайной ситуации осуществляется по решению Правительства РФ в соответствии с нормами международного права и международными договорами.

При недостаточности имеющихся сил и средств в установленном порядке привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти. В отдельных случаях для ликвидации ЧС и ее последствий может быть образована правительственная комиссия.

Заблаговременно формируются необходимые резервы. Система резервов включает в себя запасы материальных ценностей для обеспечения первоочередных работ при ликвидации ЧС, формируемых в составе госрезерва (федеральный резерв), запасы материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти (ведомственные резервы), органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления (местные резервы), предприятий, учреждений и организаций (объектовые резервы). Они создаются соответственно решениями правительств, органов исполнительной власти — федеральных и субъектов РФ, местного самоуправления и администрации предприятий.

Потребность в резервах определяется с учетом видов и масштабов прогнозируемых чрезвычайных ситуаций, размеров потенциального ущерба от них, природных, экономических и иных особенностей территорий, характера и предполагаемого объема работ по ликвидации ЧС, необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств, величины ассигнований, выделенных на создание соответствующего вида резервов.

Продукция в федеральные и ведомственные резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций поставляется в соответствии с Законом «О поставках продукции для государственных и муниципальных нужд». Поставки оплачиваются за счет средств федерального бюджета, а также целевых внебюджетных источников. Резервы органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления создаются за счет их бюджетов и средств предприятий и учреждений.

Резервы размещаются как на объектах, специально предназначенных для их хранения и обслуживания, так и (на договорной основе) на базах и складах промышленных, транспортных, сельскохозяйственных, снабженческо-сбытовых, торгово-посреднических и иных предприятий и организаций, где гарантирована их безусловная сохранность и откуда возможна их оперативная доставка в зоны ЧС.

МЧС России совместно с Федеральным агентством по государственным резервам (Росрезерв) ежегодно определяет перечень предприятий-поставщиков в государственные резервы материальных и продовольственных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций. При этом таможенное оформление товаров при их ввозе и вывозе осуществляется в приоритетном порядке.

Распределяет материальные ресурсы, поступающие из резервов, тот орган, которому они предоставляются, а контроль за их распределением и использованием осуществляет орган, создавший эти резервы. Он же решает вопросы их восполнения.

Росстроем проводятся обследования пострадавших объектов; комиссия принимает решение — поддается или нет объект восстановлению. Степень повреждения определяется по совокупности двух факторов: а) наличие разрушений, б) наличие физического износа сохранившихся частей конструктивных элементов. При необходимости по решению Росстроя для частично поврежденных объектов и признанных подлежащими восстановлению производится расчет стоимости восстановления.

Финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера производится за счет средств предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций, средств федеральных органов исполнительной власти, соответствующих бюджетов, страховых фондов и других источников.

Финансирование последующих мероприятий по восстановлению объектов экономики и территорий, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций, осуществляется за счет собственных средств организаций, соответствующих бюджетов и других источников.

При отсутствии или недостаточности указанных средств федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ могут обратиться в Правительство РФ с просьбой о выделении средств из резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий.

Основанием для выделения средств из резервного фонда является решение Правительства РФ, в котором указываются размер ассигнований и их целевое расходование. Средства из резервного фонда выделяются органам исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ для финансирования аварийно-спасательных, аварийно-восстановительных работ, закупки материальных ресурсов для первоочередного жизнеобеспечения пострадавшего населения, оказания единовременной материальной помощи, погашения государственных жилищных сертификатов и некоторых других нужд.

В целях повышения оперативности в проведении неотложных мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций на бюджетный счет МЧС России зачисляется оперативный резерв финансовых средств в размере не менее 0,1% установленного в федеральном бюджете объема резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий. Средства оперативного резерва расходуются по целевому назначению.

При ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий производятся экстренные поставки материальных ресурсов. Для этого используются средства банков под гарантию Правительства РФ при расчетах за формирование, закупку, доставку, хранение и страхование материальных ценностей, предназначенных для ликвидации чрезвычайных ситуаций. От имени Правительства РФ гарантии по возврату средств банкам предоставляет Минфин России в пределах ассигнований на эти цели, предусмотренных в федеральном бюджете.

Гражданам, лишившимся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, выдаются государственные жилищные сертификаты. Сертификат является именной необращающейся ценной бумагой и отчуждению в какой-либо форме не подлежит. Выпуск сертификатов осуществляется в течение двух месяцев с момента чрезвычайной ситуации на основании решения Правительства РФ, данных МЧС России и органа исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого сложилась чрезвычайная ситуация. Органы исполнительной власти субъектов РФ должны предоставить жилье гражданам, лишившимся его в результате чрезвычайных ситуаций, в трехмесячный срок со дня получения ими жилищного сертификата. Срок предъявления сертификата для получения жилья устанавливается в течение года с даты его выдачи.

Погашение государственных жилищных сертификатов осуществляется за счет средств, предусматриваемых на эти цели в федеральном бюджете в составе резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий. Минфин России компенсирует органу исполнительной власти субъекта РФ стоимость общей площади жилья, предоставляемой владельцу сертификата. Сумма компенсации определяется исходя из размера предоставляемой площади и сложившейся в регионе на момент выпуска сертификатов средней стоимости 1 м² общей площади. Вынужденным переселенцам выдается долговременная беспроцентная возвратная ссуда на строительство или приобретение жилья.

Обязательным должно быль страхование рисков потенциально опасных объектов с системой перестрахования отраслевого финансового резервного фонда Государство может выступать гарантом по регулированию отношений в области страхования рисков и ответственности организаций, эксплуатирующих опасные объекты, по обязательствам, возникающим вследствие причиненного ими вреда жизни, здоровью и имуществу.