Управление общественными чрезвычайными ситуациями

Чрезвычайные ситуации (ЧС) в обществе возникают по мере накопления неразрешенных противоречий в стране в целом или в отдельных ее регионах. Благоприятной средой для обострения ситуации является кризисное состояние общества.

Чрезвычайные ситуации уменьшают ресурсный потенциал, вызывают дополнительные материальные затраты, угрожают существованию государственной системы, экономическому и социальному устройству.

Для предотвращения чрезвычайных ситуаций в общественной жизни государство выявляет наиболее вероятные угрозы национальной безопасности; обеспечивает устойчивое функционирование объектов, гарантирующих безопасность; образует специальные органы управления государственной безопасностью; разрабатывает количественные (пороговые) параметры безопасности. Первостепенное внимание уделяется экономической и военной безопасности.

Минэкономразвития России ежегодно доводит до федеральных органов исполнительной власти прогнозы социально-экономического развития страны, пороговые и качественные параметры критериев экономической безопасности. Федеральные органы исполнительной власти организуют мониторинг и прогнозирование факторов, определяющих возникновение угроз, ведут поиск оптимальных путей их преодоления, создают систему обеспечения безопасности.

Критериями пороговых показателей являются способность экономики функционировать в режиме расширенного воспроизводства, состояние импорта, уровень внутреннего и внешнего долга и возможности его погашения и другие параметры.

Правительством РФ установлен перечень мер по предотвращению угроз экономической безопасности.

Сокращение имущественной дифференциации населения в целях обеспечения относительного баланса социальных интересов, в том числе:

предотвращение расслоения общества на узкий круг богатых и преобладающую массу бедных;
снижение локальной концентрации бедных слоев населения;
ликвидация задержек выплаты заработной платы и социальных пособий;
сокращение разрыва между минимальной оплатой труда и прожиточным минимумом.

Предотвращение дальнейшего деформирования структуры экономики, в том числе:

увеличения доли продукции низкой степени обработки;
повышения материало- и энергоемкости продукции;
отставания прироста запасов полезных ископаемых от объемов их добычи;
снижения результативности и разрушения технологического единства научных исследований;
завоевания иностранными и отечественными юридическими и физическими лицами монопольного положения на рынке;
приобретения иностранными юридическими и физическими лицами российских предприятий для вытеснения отечественной продукции;
роста внутреннего и внешнего долга.

Предотвращение возрастания неравномерности социально-экономического развития регионов, в том числе:

роста различий в социально-экономическом развитии регионов;
нарушения производственно-технологических связей между предприятиями отдельных регионов;
увеличения разрыва в уровне национального дохода на душу населения по субъектам РФ.

Выявление и устранение причин, приводящих к криминализации общества и хозяйственной деятельности.

Чрезвычайные ситуации возможны в масштабе страны, регионов, отрасли или сферы деятельности. Меры по выходу из чрезвычайной ситуации принимаются в зависимости от ее сложности, продолжительности, территориального охвата как федеральными, так и региональными органами власти.

Наиболее радикальным способом выхода из чрезвычайной ситуации является введение чрезвычайного положения.

Чрезвычайное положение вводится как временная мера в целях скорейшей нормализации обстановки, исключительно в интересах обеспечения безопасности граждан и охраны конституционного строя страны.

Согласно Федеральному закону «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. № 3 чрезвычайное положение означает особый правовой режим деятельности органов власти, организаций независимо от форм собственности и их должностных лиц.

Чрезвычайное положение на всей территории страны или в отдельных местностях вводится указом Президента РФ, который подлежит незамедлительному официальному опубликованию, а затем рассмотрению на заседании Совета Федерации. Указ вступает в силу после его утверждения Советом Федерации. Срок действия чрезвычайного положения не может превышать 30 суток, а в отдельных местностях — 60 суток.

Основаниями для введения чрезвычайного положения могут быть:

попытки захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, межнациональные конфликты и другие события аналогичного характера;
чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, эпидемии, стихийные и иные бедствия, требующие масштабных аварийно-спасательных работ.

В период действия чрезвычайного положения могут вводиться приостановление полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ; усиление охраны общественного порядка, объектов жизнедеятельности и функционирования транспорта; ограничения на свободу передвижения, перемещения товаров, финансовых средств, проведение митингов и других массовых мероприятий; запрещение забастовок и другие меры. В случае угрозы конституционному строю в число ограничительных мер могут включаться введение комендантского часа; предварительной цензуры средств массовой информации; приостановление деятельности политических партий и др.

Для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, органов безопасности, внутренних войск, органов МЧС России, а в исключительных случаях — Вооруженные Силы, другие воинские формирования.

На территории, где введено чрезвычайное положение, указом Президента РФ вводится особое управление. Для координации действий может быть создан объединенный оперативный штаб. Органом управления становится временный специальный орган. Ему могут быть переданы полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления. Если создание временного специального органа не обеспечивает достижение целей чрезвычайного положения, то может быть создан федеральный орган управления территорией.

Органы особого управления излают в пределах своих полномочий обязательные для исполнения приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.

Финансирование работ по устранению причин и последствий чрезвычайного положения определяется Правительством РФ за счет средств федерального бюджета.

Чрезвычайное положение обычно становится основанием для введения чрезвычайного бюджета. В этом случае расходование средств производится в режиме секвестра. Чрезвычайный режим расходования вводится и в случае, если дефицит бюджета не покрывается размещением государственных ценных бумаг.

Главное управление специальных программ Президента РФ (ГУСП) обеспечивает готовность к функционированию в условиях чрезвычайного положения объектов мобилизационного назначения, федеральных органов государственной власти, контроль за системами связи в сети пунктов управления органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ и специальных объектов.

Для преодоления чрезвычайной ситуации вводится также прямое президентское правление. Президент РФ и Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами осуществляют свои полномочия по обеспечению на территории законности и правопорядка, функционирования экономики и социальной сферы с использованием временной системы органов исполнительной власти.

В качестве временных органов исполнительной власти указом Президента РФ образуется администрация региона, на территории которого вводится прямое президентское правление. Глава администрации назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ, подотчетен и подконтролен Президенту РФ и Правительству РФ и осуществляет полномочия исполнительной власти. Деятельность администрации контролирует полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе. По согласованию с ним глава администрации формирует органы исполнительной власти, администрации районов и населенных пунктов. Во временную систему органов исполнительной власти входят также территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.

Прямое президентское правление ввозилось в Чеченской Республике, где в результате деятельности террористических организаций сложилась чрезвычайная ситуация, были парализованы государственно-правовые институты. Действовала временная система органов исполнительной власти в целях защиты конституционного строя, прав и свобод человека на территории республики, создания условий для восстановления ее правовых институтов, экономики, социальной сферы. Специальный консультативный орган, включающий уважаемых людей разных тейпов, обеспечивал связи администрации с общественностью республики.

При чрезвычайной экономической ситуации принимаются особые меры в сфере производства, распределения, финансов, цен; в комплексе они обеспечивают режим национальной мобилизации. Основной целью чрезвычайных экономических мер является создание наилучших условий для развития реального сектора экономики, изменение народно-хозяйственных пропорций в пользу фонда накопления.

Этому способствуют введение централизации и регулирования доходов; ограничение обращения и конвертируемости иностранных валют; целевая эмиссия, направленная на увеличение инвестиций; жесткая экономия бюджетных средств вплоть до нормированного потребления по карточной системе; замораживание тарифов на электроэнергию, коммунальные услуги, перевозки; запрет на вывоз капитала. Инвентаризируются товарные и финансовые потоки, резервы оптовых складов, хранилищ зерна, нефти и другого сырья. Органы власти в регионах принимают чрезвычайные меры и программы, юридически оформляя их в виде местных нормативных актов, проводят фискальные проверки, при необходимости лишают лицензий и др.

В случае преодоления чрезвычайной ситуации государственный контроль постепенно ослабевает и восстанавливается нормальная жизнь.

Классическим примером эффективности мобилизационных мер в чрезвычайных условиях является опыт США в 1930-е гг. Программа «Новый курс», объявленная президентом Ф.Д Рузвельтом, была прямо противоположна курсу его предшественника, с акцентом на усиление государственного вмешательства в экономику.

В стране вводилось чрезвычайное положение, были приняты законы «О восстановлении национальной промышленности», «О регулировании сельскою хозяйства», устанавливался контроль над крупнейшими монополиями, на три пода запрещалась торговля землей. В соответствии с указом президента подверглись ревизии все банки, открылись вновь лишь те из них, чьи бухгалтерские балансы были вне подозрений; вводился статус инвестиционных банков в отличие от коммерческих. Прекращался обмен бумажных денег на золото, что усилило инфляцию и одновременно стимулировало рост производства Государство выделило средства на общественные работы, чтобы повысить занятость, организовало федеральную службу помощи нуждающимся. Фермеры получали право продажи зерна по паритетным ценам.

Высокую эффективность мобилизационных мер продемонстрировали также ФРГ, Япония (после Второй мировой войны), Индия. Отдельные элементы мобилизационной экономики присутствуют постоянно во многих странах, в том числе и высокоразвитых.

Модели мобилизационной экономики различаются по жесткости используемых механизмов, что, в свою очередь, определяется поставленными перед ней целями. Как правило, целями мобилизационной экономики становятся выход из кризиса и других экстремальных условий, преодоление опасного для существования государства отставания, отражение агрессии и т.п.

При мобилизационной экономике главное — сформировать инвестиционный механизм, внутренний рынок, обеспечить приоритет общенациональных интересов над частными, корпоративными, увеличить государственное потребление.

В России на фоне разразившегося в 1990-е гг. всеобщего кризиса периодически возникали локальные чрезвычайные ситуации: недобор налогов, невыплата пенсий, вооруженные конфликты и т.п. Несмотря на сложность обстановки, связанной с террористическими угрозами, страна остается в конституционном поле, не прибегая к чрезвычайным мерам.