Система государственного управления

Организационные структуры управления жилищно-коммунальным комплексом

Материально-техническая база жилищно-коммунального комплекса жестко привязана к местным условиям и призвана удовлетворять потребности одного и того же состава потребителей. Поэтому модели управления предполагают передачу функции распоряжения ресурсами ЖКХ. в том числе и денежными, на местный уровень. Основная часть расходов по предоставлению жилищно-коммунальных услуг обеспечивается местными хозяйствующими субъектами и муниципальными бюджетами.

Жилищное строительство переведено на рыночную основу с привлечением незначительных объемов бюджетных средств. Такая же перспектива ожидает обеспечение потребности в жилье, доступ к которому опосредуется преодолением рыночных барьеров.

Организационные структуры управления формируются главным образом непосредственно собственниками жилья, обслуживающими и снабжающими предприятиями.

Функции государства в управлении ЖКК сводятся к законодательному регулированию жилищных отношений и прав на недвижимость, градостроительной деятельности, установлению технических регламентов, обеспечению социальных гарантий, утверждению стандартов финансовых нормативов и др.

На местное самоуправление возлагаются прежде всего создание условий для жилищного строительства и развития коммунального хозяйства, содержание жилищного фонда социального назначения.

Жилищный кодекс РФ установил компетенцию в области жилищных отношений органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Местное самоуправление

Исходным является положение о том, что за состояние жилищного фонда отвечают его собственники. Они формируют порядок управления жилищным фондом, заключают договоры найма и аренды жилья, финансируют его содержание.

Муниципальные органы в управлении ЖКХ сметают административные и хозяйственные функции, административный ресурс и договорные отношения. Они управляют и распоряжаются жилищным фондом, ведомственным и муниципальным коммунальным хозяйством; обеспечивают действие хозяйственных механизмов в жилищной сфере и договорные отношения в ЖКХ.

С 2006 г. федеральные и региональные органы власти снимают с себя ответственность за коммунальные службы, функции финансирования и контроля в основном переходят к муниципальным образованиям. На них ложится основная нагрузка по управлению и эксплуатации ЖКХ. Функции местного самоуправления по вилам муниципальных образований приведены в таблице.

На местное самоуправление непосредственно возлагается организация:

• управления муниципальными жилыми домами, помещениями (учет жилья, перевод жилых помещений в нежилые и обратно, согласование переустройства и перепланировки жилья, признание жилья непригодным для проживания, контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда);
• управления специализированным жилищным фондом, в том числе служебным жильем, общежитиями, маневровым фондом, домами социального обслуживания, домами для беженцев и переселенцев;
• управления общим имуществом в многоквартирных домах на праве собственника помещений¹Общей собственностью при доме являются: земля вокруг дома и под домом: подвалы: технические этажи; оборудование электрическое, сантехническое и т.д.; лифты и шахты: коридоры: лестничные площадки и лестницы: чердаки. Придомовая земля оформляется в собственность на основе межевания. Использовать ее можно только по своему прямому назначению, в частности нельзя отдать под возведение гаражей.;
• конкурсного отбора управляющих организаций.

Органы местного самоуправления обязаны создавать условия для эффективного управления многоквартирными домами, а именно:

• обеспечивать равные условия деятельности управляющих организаций независимо от организационно-правовых форм;
• предоставлять (по возможности) управляющим домами бюджетные средства на капитальный ремонт;
• обучать лиц, осуществляющих управление домами.

Управление многоквартирным домом, как правило, осуществляется путем заключения договора с управляющей организацией, выбираемой по результатам открытого конкурса или, если такой конкурс признан несостоявшимся, без его проведения.

Муниципальные управляющие организации выступают в виде службы заказчика, другого муниципального учреждения, многоотраслевого или специализированного предприятия. Жилищный фонд передается в управление муниципальным унитарным предприятиям на правах хозяйственного ведения или муниципальным учреждениям на праве оперативного управления. При этом заключение договоров на управление необязательно. Технологические фонды (инженерная инфраструктура) коммунального хозяйства передаются с правом оперативного управления муниципальному учреждению. Службы заказчика сочетают административные и хозяйственные функции. Районные (городские) службы заказчика административно подчинены главе администрации, а в ряде мест — областной службе заказчика.

В городах используются отраслевой и территориальный принципы управления ЖКХ. В сельских населенных пунктах действуют многоотраслевые предприятия ЖКХ по территориальному (поселенческому) принципу. Здесь разделение заказа и подряда нецелесообразно во избежание конфликта интересов, когда управление домом заинтересовано в минимизации потребления тепла, воды и т.д., а производители (поставщики) — в максимизации их продажи. Это не исключает создания двух предприятий: по управлению домами и снабжению ресурсами с открытием участков в населенных пунктах.

Местное самоуправление, выступая в роли «единого заказчика», предлагает подряды на обслуживание жилых домов, устанавливает плату подрядчикам за обслуживание. Подрядные организации борются за подряд, что способствует снижению тарифов.

Орган местного самоуправления должен ежегодно созывать общее собрание собственников жилых помещений для принятия ими решения о способе управления жилым домом либо для подтверждения полномочий управляющей компании, выбранной органом местного самоуправления.

Право собственности на квартиру оформляется свидетельством. Пока хотя бы 50% собственников его не получили и не провели собрание, управление домом регулирует местное самоуправление. После избрания жильцами формы управления местное самоуправление прекращает свои функции по управлению домом. Однако жильцы могут поручить управляющей компании заключить с местным самоуправлением договор о взаимодействии.

В случае если жильцы не определятся с выбором, то местное самоуправление назначает управляющую компанию на основе проведения конкурса.

Многоквартирные дома не имеют, как правило, единого собственника и находятся в хозяйственном ведении жилищных предприятий. Выделяется и муниципальная доля, которая учитывается на балансе городской казны, управления ЖКХ. Местное самоуправление может заключить договор с управляющей компанией на управление муниципальным жилищным фондом, как и другие собственники.

По линии обеспечения нуждающихся в жилье местному самоуправлению поручен наиболее сложный участок — определение контингента малоимущих граждан и изыскание и предоставление им жилья. В этих целях местное самоуправление:

• устанавливает уровень дохода семьи для признания граждан малоимущими;
• учитывает нуждающихся в жилье на условиях социального найма;
• определяет порядок предоставления жилья муниципального специализированного жилищного фонда;
• предоставляет малоимущим жилье по договору социального найма в муниципальном жилом фонде.

Управление ЖКК на уровне субъектов РФ

Управление государственным жилищным фондом и коммунальной инфраструктурой осуществляется исключительно органами государственной власти. В структуре управления субъектов РФ создаются департаменты, комитеты или министерства жилищно-коммунального хозяйства, формирующие собственную нормативную базу проводимых преобразований на основе разработанных на федеральном уровне законодательных и нормативных документов. Решения региональной власти в сфере управления ЖКХ являются для местного самоуправления рекомендательными. Наряду с этим на уровне субъекта РФ функционируют государственные организации, обслуживающие жилищно-коммунальное хозяйство муниципальных образований.

Так, в жилищно-коммунальный комплекс Московской области входит около 1500 предприятий разных форм собственности и занято более 160 тыс. чел. Предприятия жилищно-коммунального комплекса по специализации подразделяются на:

• многоотраслевые — 395;
• водопроводно-канализационного хозяйства — 133;
• электроснабжения — 67;
• вывоза твердых и жидких бытовых отходов — 27;
• жилищного хозяйства — 134;
• ритуальных услуг — 78;
• теплоснабжения — 207;
• механизированной уборки территорий — 18;
• озеленения — 13;
• осуществляющих капитальный и текущий ремонт жилого фонда — 290;
• банно-прачечного хозяйства — 50.

Непосредственно в ведении областных органов находятся наиболее крупные государственные организации для обслуживания жилищно-коммунальных нужд муниципальных образований, перечень и предмет деятельности которых представлен в табл. 9.12.

С июня 2004 г. функционирует Министерство жилищно-коммунального хозяйства Московской области.

В структуру министерства входят пять управлений и четыре самостоятельных отдела:

• Управление по обеспечению деятельности министерства;
• Управление координации и развития инженерной инфраструктуры;
• Управление жилищного фонда и внешнего благоустройства;
• Финансово-экономическое управление;
• Управление перспективного технического развития;
• Отдел оперативного контроля;
• Отдел межбюджетных отношений и взаиморасчетов;
• Отдел мобилизационной и кадровой работы;
• Отдел бухгалтерского учета и отчетности.

Штатная численность министерства составляет около 100 человек.

Министерство разрабатывает основные направления технического развития ЖКХ и коммунальной энергетики, повышения качества и надежности предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, проводит государственную политику в сфере ЖКХ и коммунальной энергетики, содействует созданию условий, обеспечивающих эффективное функционирование предприятий ЖКХ, участвует в финансировании и ценообразовании, разработке и реализации областных целевых программ развития жилищной сферы.

Министерство координирует деятельность органов власти и государственных учреждений в жилищной сфере, осуществляет свою деятельность как непосредственно, так и во взаимодействии с другими органами государственной власти и местного самоуправления.

Федеральное управление ЖКК

В СССР большое значение придавалось централизованному управлению жилищно-коммунальной сферой, так как ЖКК финансировалось преимущественно за счет бюджетных средств. Правда, на VII Всероссийском съезде Советов в 1919 г. был принят официальный курс на децентрализацию управления городским хозяйством. В качестве административной единицы приняты территориальные общности населения, которым независимо от размера (губернии, уезды, волости, города, деревни) присвоили единое название «коммуна».

Их хозяйственная деятельность была обозначена как «коммунальное хозяйство», а отделы местных Советов, руководившие ими, были названы «коммунотделами». Но жизнь заставила строить управление на других принципах.

В течение 50 лет существовало министерство жилищного и коммунального хозяйства (под разными наименованиями). После ликвидации Минжилкомхоза РСФСР в 1990 г. образован Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству при Совете Министров РСФСР, а в 1991 г. - Госкомитет ЖКХ, преобразованный в 1992 г. в Комитет ЖКХ в структуре Минстроя РСФСР. В 1993 г. вновь образован Комитет по коммунальному хозяйству Российской Федерации (Роскоммунхоз), а в 1994 г. на базе Росстроя и Роскоммунхоза — Министерство архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства.

Подразделение по управлению ЖКХ до недавнего времени входило в структуру Минпромэнерго России, а сейчас в качестве Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрой) — в Министерство регионального развития РФ.

Министерство регионального развития РФ не имеет полномочий непосредственной организации жилищно-коммунального хозяйства. Органом исполнительной власти, осуществляющим функции управления государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности стройматериалов и жилищно-коммунального хозяйства, является Росстрой. Бюджет Росстроя на 2006 г. составляет 65 млрд. руб., кроме того, агентство управляет кредитами ЕБРР и Всемирного банка на сумму 120—150 млн. долл. в год. Деньги расходуются на строительство, жилищные сертификаты для военнослужащих и другие цели. В финансовом управлении участвует также Агентство по ипотечному и жилищному кредитованию (АИЖК). В бюджете АИЖК на 2006 г. предусмотрено 14 млрд. руб. гарантий по кредитам и 3,7 млрд. руб. на увеличение уставного капитала.

Функции контроля в жилищной сфере выполняют Главная государственная жилищная инспекция России (ГЖИ) и ГЖИ субъектов РФ.

Общеизвестно, что не везде качество строительства жилья находится на должном уровне, отсутствует ответственность собственников за содержание индивидуальных домов и общего имущества многоквартирных домов (свою квартиру содержат в чистоте и порядке, а в коридорах грязь, стены разрисованы, двери не закрываются). Рублем не наказываются ни граждане, ни компании, уличенные в причиненном вреде, строительном браке.

ГЖИ призваны контролировать состояние жилищного фонда, благоустройства территории, инициировать принятие мер по устранению выявленных нарушений и недостатков.

В целом государственное управление ЖКК разобщено, административная вертикаль не работает. Местные органы претензии адресуют Центру, прежде всего по поводу урезания трансфертов, так как местные финансы во многом зависят от них. Политика федеральной власти в отношении управления ЖКК противоречива. С одной стороны, на местное самоуправление возлагаются дополнительные обязательства, а с другой — его монополия на управление разрушается. Центральные органы не справляются в должной мере даже с обеспечением экономически обоснованными нормативами, например по предоставлению социального жилья, классификации жилищно-коммунальных услуг, их оплате и т.д. Вместе с тем есть претензии и к муниципальным органам, особенно в отношении затрат на управление: даже создание службы заказчика чиновники склонны рассматривать как возможность получения дополнительных ставок, а не как инструмент повышения эффективности ЖКХ.

Жилищное самоуправление

Жилищный кодекс РФ ввел принципиально иные формы управления ЖКК. базирующиеся не только на децентрализации, но и на жилищном самоуправлении. Прежде жильцы платили небольшие деньги, а государственные и муниципальные организации обеспечивали весь комплекс услуг. Теперь большинство жильцов стали собственниками со всеми вытекающими последствиями, ответственность за состояние дома возлагается на них. Организованные собственники определяют, кому доверить управление своей недвижимостью и обслуживание квартир, за какую сумму или управлять самим.

Для домов частного жилого фонда предлагается выбор из трех вариантов:

• домовой комитет из состава жильцов на условиях прямой демократии (домком);
• профессиональная управляющая компания на условиях найма (УК);
• товарищество собственников жилья на правах некоммерческой организации (ТСЖ).

В таблице приведена сравнительная характеристика организационных основ способов управления многоквартирными домами.

Жилищное самоуправление несет выгоду государству и муниципалитетам в части:

• снижения бюджетной нагрузки;
• передачи части рисков негосударственному сектору;
• повышения эффективности контроля над затратами (контроль сверху заменяется контролем снизу потребителями, который по существу не требует затрат).

Однако предпринимателю безразлично, кто платит ему за услуги: государственная, муниципальная организация, управляющая компания или непосредственно жильцы.

Управляющая компания. Общее собрание жильцов для управления домом может выбрать по конкурсу или пригласить специальную компанию, способную решать все необходимые управленческие задачи, т.е. управляющую компанию.

К деятельности управляющей компании предъявляются следующие основные требования:

• неделимость муниципального имущества;
• повышение качества услуг;
• недопущение роста тарифов;
• прозрачность процесса управления.

Компания обеспечивает управление, внедрение новых технологий, снижение издержек. Контроль за тарифами оставляет за собой местное самоуправление. В контракте, заключенном между местным самоуправлением и управляющей компанией, оговариваются все условия передачи управления и формы контроля за исполнением соглашения.

Управляющая компания может работать по двум вариантам:

• берет на себя управление и эксплуатацию домов:
• создает менеджерскую группу, которая только управляет, а для эксплуатации домов привлекает другие подрядные организации (аутсорсинг).

При первом варианте необходимы единовременные расходы на приобретение техники, наем значительного числа работников, что связано с риском. Вариант оправдает себя при обслуживании целого микрорайона. При втором варианте технические функции передаются на аутсорсинг, управляющая компания только организует работы и распределяет финансовые потоки. Недостатком данного варианта является зависимость от подрядчиков.

При разделении функций управления и исполнения услуг управляющая компания от имени жильцов заключает договоры с предприятиями на поставку коммунальных услуг и обслуживание жилья, собирает с жителей плату и расплачивается с поставщиками за предоставленные услуги, т.е. выполняет функции службы заказчика, расчетно-кассового центра, социальной защиты населения, заказчика-застройщика, координирует работу жилищно-коммунальных предприятий. В качестве посредника между управляющей компанией и конкретным жилым домом может быть назначен управляющий домом (управдом). Ему выделяется определенная сумма на материалы и оплату труда. С учетом потребности управдом набирает штат работников, обеспечивает текущее содержание и обслуживание дома и придомовой территории, поддерживает связи с жильцами по вопросам платежей и качества услуг.

Для учреждения управляющей компании нужно иметь немалый первоначальный капитал.

Годовые издержки вместе с другими расходами (стартовыми, непредвиденными и т.д.) составят 150—175 тыс. долл., а с учетом долгосрочных вложений — 220—230 тыс. долл.

Для получения гарантированного дохода надо брать на обслуживание не менее 10 домов. При платежах в 24 тыс. долл. на один дом в год выручка составит 240 тыс. долл., срок окупаемости — 5 лет. При обслуживании новостроек затрат требуется меньше (деньги нужны на первый месяц работы, а потом для финансирования используются платежи за ЖКУ).

Сравнение экономической и социальной эффективности управляющей компании с ЖЭК или ДЕЗ можно провести по следующим показателям:

• количество поступавших от населения жалоб по поводу обслуживания;
• экономия (перерасход) средств;
• соотношение капитальных и текущих затрат;
• внедрение приборов учета и регулирования расхода энергии, воды и др.;
• уровень тарифов на обслуживание населения.

Кроме того, надо учесть риски, которые не все формы управления несут в равной мере. Так, на рынке уже действуют крупные компании, обслуживающие элитные дома, дома бизнес-класса, при этом обслуживание, как правило, осуществляют «дочки» девелоперов. Элитные дома поделены между крупнейшими участниками рынка. Доступ новичкам практически закрыт. Для новых участников рынка остаются дома эконом-класса, массовой застройки. Доходность управления здесь низка. К тому же малой управляющей компании и весьма сложно обеспечить качественное обслуживание современных инженерных сетей и оборудования.

В обслуживании домов эконом-класса управляющие компании могли бы конкурировать с ЖЭКами и ДЕЗами. Но, с одной стороны, такие недорогие подряды частным компаниям невыгодны (чтобы заработать, надо брать на обслуживание много домов), а с другой — к малоизвестным управляющим компаниям существует настороженное отношение заказчиков (если бизнес, то неизбежен обман), а репутация зарабатывается долгое время.

Для управляющей компании главное — сохранить жилье в надлежащем состоянии, тогда потребуется меньше средств на ремонт. Но чтобы обеспечить сохранность, как раз и нужно проводить своевременно ремонты и техобслуживание.

Кроме того, управляющая компания несет риски, связанные с льготированием платежей населения за ЖКУ. Льготы должны быть компенсированы за счет бюджета, иначе льготники окажутся неплательщиками. Вероятность, что частная управляющая компания получит компенсацию льгот, меньше.

Поэтому исключение муниципальных структур из числа потенциальных управляющих компаний преждевременно. Муниципальные управляющие компании конкуренции в принципе не мешают. Не нужно однопорядковые формы противопоставлять. Муниципальный ЖЭК выполняет функции не хуже частной управляющей компании. Управляющую компанию можно считать перспективной формой управления, существующей наряду с его другими формами.

Товарищество собственников жилья (ТСЖ) идеально подходит на роль организованного собственника жилья.

ТСЖ учреждается как некоммерческая организация. На общем собрании за это должно проголосовать более 50% жильцов. Член ТСЖ должен быть собственником помещения в многоквартирном доме независимо от места жительства. Членство, вступление, выход из товарищества могут быть только добровольными.

В ТСЖ может участвовать местное самоуправление как собственник дома или отдельных квартир. Внося в уставный капитал свою часть жилого фонда, местное самоуправление оставляет за собой ответственность за оплату ЖКУ и содержание домов.

ТСЖ формирует имущество и может заниматься предпринимательством.

При учреждении ТСЖ проводится инвентаризация жилищного фонда с целью определения домов, более 50% площади которых находится в собственности физических и юридических лиц, для создания на их базе товариществ собственников жилья.

ТСЖ интенсивнее создаются на базе новостроек с участием местного самоуправления. Уже при покупке квартиры подписывается договор о вступлении в кондоминиум. ЭТО обусловливается тем, что в новостройках жильцы сравнимы по доходам, и, кроме того, проблемы с капитальным ремонтом отсрочены во времени.

ТСЖ снимают с местных органов власти большую долю ответственности за состояние и перспективы развития ЖКХ, одновременно добиваясь снижения стоимости услуг, повышения требований к подрядчикам. Поэтому органы власти способствуют организации ТСЖ по линии упрощения регистрации, получения прав на нежилые помещения, земельные участки под дома и придомовые территории, возмещения дотаций, льгот, субсидий.

ТСЖ получает дом в управление на основе решения органа местного самоуправления после окончания его строительства. Для обслуживания дома ТСЖ нанимает собственный штат работников или заключает договор с жилищно-эксплуатационной организацией. Во втором случае договор заключается с каждым собственником квартиры. В обоих случаях жильцы имеют дело с подрядчиками, т.е. исполнителями работ.

С правовой точки зрения никаких серьезных препятствий для развития ТСЖ нет. Федеральный закон «О товариществах собственников жилья» от 15 июня 1996 г. гарантирует им право на бюджетные дотации, а малообеспеченным членам ТСЖ — еще и право на жилищные субсидии. Однако на практике возникают проблемы как до, так и после регистрации.

Для жильцов они заключаются в том, что:

• возможны большие сложности с регистрацией прав собственности на землю, передачей на баланс ТСЖ зданий и нежилых помещений, гарантированным законом бесплатным оформлением земельных участков, входящих в состав кондоминиумов;
• дом исключается из планов капитального и текущего ремонтов;
• необходимо вести бухгалтерский баланс, платить налоги;
• на ТСЖ удобно переложить управление ветхим жильем, т.е. осуществить своего рода жилищно-коммунальную приватизацию.

Чтобы зарегистрировать ТСЖ в Москве, надо согласовать вопрос в 22 городских комитетах и ведомствах, заполнить около 150 форм и документов. Процедура растягивается на 7—9 месяцев вместо месячного срока согласно Закону. Обязательным условием при этом является наличие поэтажного плана здания, составление которого стоит недешево. Органы санэпидем контроля, пожарного надзора и другие инспекционные службы, как правило, оставаясь равнодушными к нарушениям в домах муниципального фонда, сразу же начинают проявлять принципиальность в отношении вновь созданных ТСЖ. Оснащение бывшего муниципального дома в соответствии с предъявляемыми требованиями обходится членам товариществ в значительную сумму.

Прообразом ТСЖ можно считать жилищные товарищества, возникшие в 1920-е гг. Согласно декрету «О жилищных товариществах» (1922) жилье передавалось жилтовариществам в аренду. В 1924 г. в Москве действовало 9358 товариществ, они занимали около 30% жилых домов. В 1927 г. в Москве было 11 200 товариществ (общее число жилых зданий — 27 000). В современной Москве 1,5 тыс. ТСЖ. или 4% жилых помещений.

Простая замена субъекта управления ничего не изменит на рынке жилищно-коммунальных услуг, если не появятся новые участники рынка. В противном случае муниципальную монополию заменит частная монополия, свободная от социальной ответственности. Поэтому для развития конкуренции на рынке ЖКУ необходимо присутствие управляющих компаний разных форм собственности.