Субсидирование жилищно-коммунальных платежей

Переход на 100%-ную оплату стоимости ЖКУ повышает значимость социальной защиты малоимущих граждан. Тарифы на оплату жилищно-коммунальных услуг для всех категорий потребителей едины, в том числе для всех слоев населения независимо от их имущественного положения. Население в целом оплачивает 100% тарифных ставок, но платежи могут разделяться на две части:

оплата собственными деньгами;
оплата бюджетными деньгами через механизм субсидий и льгот.

Выделение субсидии (компенсаций) основано на принципе, согласно которому семья за проживание в жилище, определенном как социальное по площади и набору жилищно-коммунальных услуг, должна платить не более определенного процента от семейного дохода. Жилищная субсидия есть разница между платежом за жилищно-коммунальные услуги по нормам и нормативам и установленным максимально допустимым процентом платежа от семейного дохода.

Субсидии предоставляются в обезличенной и индивидуальной (персонифицированной) формах. Обезличенные субсидии представлены перекрестным субсидированием, которое резко сокращается ввиду того, что сказывается на развитии экономики, уменьшая конкурентоспособность отечественных производителей¹Энергетики за счет более высоких тарифов для промышленных потребителей поддерживают население. «Газпром» экспортной выручкой на низком уровне регулирует внутренние цены на таз. Сельские жители платят за электроэнергию меньше горожан и т.п..

Индивидуальные субсидии назначаются на все виды услуг, указанные в платежном документе. Для жителей частного сектора субсидия назначается на те виды услуг, которыми они пользуются. Субсидии тесно связаны с платежеспособностью населения, поэтому проводятся социальные исследования для определения реальной потребности в них.

Субсидия выплачивается тем, у кого расходы на оплату услуг ЖКХ в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг выше 22% общего дохода семьи (федеральный стандарт).

Право на субсидии имеют²Введено постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2005 г. № 761 с учетом Жилищного кодекса РФ и в связи с отменой постановления Правительства РФ от 30 августа 2004 г. № 444.:

пользователи государственного и муниципального жилья и наниматели жилого помещения по договору социального найма:
наниматели по договорам найма в частном жилом фонде;
члены жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья;
собственники жилых помещений (квартиры, жилого дома).

Субсидии не предоставляются семьям, трудоспособные члены которых не работают и не состоят в Центре занятости населения на учете как ищущие работу, кроме женщин, имеющих детей до 7 лет, инвалидов 3-й группы, трудоспособных граждан, которые ухаживают за детьми-инвалидами до 16 лет, инвалидами 1-й и 2-й групп, людьми старше 80 лет, временно нетрудоспособных по состоянию здоровья с предоставлением медицинской справки.

Не имеют права на получение субсидии граждане:

проживающие в жилом помещении на основании договора найма, заключенного с собственниками жилых помещений частного жилого фонда, или договора поднайма, заключенного с нанимателями;
проживающие в общежитии;
проживающие в государственном жилищном фонде, закрепленном за федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба;
заключившие договор безвозмездного пользования жилым помещением.

Субсидии предоставляются на оплату услуг по электроснабжению, газоснабжению (в том числе в баллонах), водоснабжению, водоотведению (канализация), горячему водоснабжению, отоплению, приобретению и доставке твердого топлива, вывозу бытовых отходов.

Новые нормативные правовые акты внесли в действующую систему социальных льгот отдельным категориям граждан значительные изменения. Основная их суть заключается в замене мер социальной поддержки, предоставляемых в натуральном виде, на ежемесячные денежные выплаты и компенсации. В то же время не предусмотрено изменений в предоставлении мер социальной поддержки гражданам в части, касающейся жилищно-коммунальных услуг. Они по-прежнему предоставляются в натуральном виде.

Льготы по оплате жилья и коммунальных услуг на получение субсидии не влияют. При предоставлении льгот в виде денежной компенсации расходы на оплату жилья и коммунальных услуг уменьшению не подлежат. Но размер предоставляемой субсидии не может превышать фактических расходов семьи на оплату услуг ЖКХ в пределах социальной нормы площади жилья (для отдельных категорий граждан — с учетом имеющейся дополнительной жилой площади, предоставляемой по состоянию здоровья) и нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг.

Субсидии населению на оплату услуг ЖКХ введены в 1998 г. С 2005 г., после монетизации льгот, они остаются наиболее значимой формой финансовой поддержки социально незащищенных слоев населения. Субсидии не зависят от уровня тарифов и связаны только со стандартом, ограничивающим платежи населения. Создана универсальная и гибкая система защиты пенсионеров, инвалидов и низкооплачиваемых работников.

С учетом других льгот по платежам за услуги ЖКХ субсидиями пользуются 42% населения. В 1998 г. субсидии получали 3% граждан, в 2004 г. — 13,5% (прогноз на 2007 г. — 17%). Сумма выплат составила 36 млрд. руб., в том числе из федерального бюджета — 3,5 млрд. руб., а 16 млрд. руб. бюджеты недоплатили предприятиям ЖКХ в порядке компенсации субсидий и льгот.

Регионам предоставлено право самостоятельно принимать решения о формах поддержки с учетом федерального законодательства при условии недопущения ее снижения. При этом применяются прямые и косвенные методы: стандарты, сдерживание роста тарифов, их экспертиза, введение денежных и натуральных льгот по платежам за ЖКУ.

Например, в Московской области доля льготируемого населения составляет 40%. Прежняя система льгот охватывает 2,6 млн. чел. на сумму 3,1 млрд. руб. (100 руб. на одного человека в месяц). К ней добавляется новая система (субсидии), их получают около 220 тыс. чел. на 800 млн. руб. (300 руб. на одного человека в месяц). В соответствии с нормативными правовыми актами Московской облает малообеспеченные жители области, в том числе пенсионеры, имеющие доход ниже установленного прожиточного минимума, оплачивают стоимость предоставленных жилищно-коммунальных услуг за счет собственных средств в размере 50 руб. в месяц за чел. Остальная часть компенсируется за счет средств областного и муниципального бюджетов.

Основными получателями льгот являются ветераны труда и войны, сотрудники силовых ведомств. Объем средств для реализации льгот определяется на основе данных о затратах предприятий ЖКХ по форме статнаблюдения № 26-ЖКХ с учетом стандарта платежей населения для проживающих в муниципальных домах. Средства предусматриваются в федеральном бюджете (фонд компенсаций) для региональных бюджетов. В местные бюджеты эти средства направляются из регионального бюджета в виде субвенций.

Правительство РФ утвердило Правила предоставления средств из Федерального фонда софинансирования социальных расходов на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов РФ на предоставление гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, а также дотаций предприятиям ЖКХ, возмещение прочих региональных льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям населения по оплате ЖКУ.

Минфин России разработал рекомендации по предоставлению местным бюджетам субвенций на эти цели.

При определении размеров финансовой помощи, оказываемой бюджетам субъектов РФ и закрытых административно-территориальных образований за счет средств федерального бюджета, расходы на содержание и ремонт жилья, а также на предоставление коммунальных услуг рассчитываются исходя из федеральных стандартов предельной стоимости предоставляемых ЖКУ в расчете на 1 м² общей площади.

По регионам стандарт дифференцируется (в Тюмени разрешено требовать с жильцов платежи до 63,7 руб. за 1 м² в месяц, в Москве — 40,8 руб., а в Орле — 24 руб.). Региональные стандарты оплаты жилья и коммунальных услуг применяются для расчета объема межбюджетных трансфертов, передаваемых из бюджетов субъектов РФ бюджетам поселений.

Федеральный стандарт стоимости предоставления услуг ЖКХ на 1 м² общей площади жилья рассчитывается на основе стандартного набора соответствующих услуг (содержание и ремонт жилья, включая капитальный ремонт; теплоснабжение; водоснабжение; канализация; газоснабжение; электроснабжение) с учетом средних норм потребления, а также средней по экономическим районам стоимости предоставления услуг жилищно-коммунального хозяйства, индекса цен на услуги населению к предыдущему году.

В переходный период федеральный бюджет предоставляет жилищные трансферты с учетом процента оплаты ЖКУ населением. На основании федеральных стандартов по регионам определяются расходы на ЖКХ, в том числе покрываемые населением (стандарт доли оплаты известен). Регионам с высоким процентом платежей населения размеры финансовой помощи не уменьшаются. Регионам с процентом платежей населения ниже федеральных стандартов сумма финансовой помощи не увеличивается. Первая группа территорий получает за счет платежей населения дополнительные ресурсы, вторая вынуждена отвлекать на содержание жилищно-коммунальной сферы дополнительные средства бюджета.

Более высокие фактические затраты на 1 м² общей площади жилья по сравнению со стандартом не признаются и вышестоящим бюджетом не компенсируются, а сэкономленные средства остаются в распоряжении местного самоуправления. Финансово успешные регионы выделяют на поддержку населения больше средств, чем предусматривается стандартами, чтобы смягчить последствия перехода на 100%-ную оплату стоимости услуг. Прежде это достигалось доплатой предприятиям ЖКХ до полной себестоимости с учетом средней прибыли, теперь — субсидированием населения для оплаты экономически обоснованных тарифов на ЖКУ. Например, Москва доплачивает за население 30%, а менее зажиточное население Ингушетии платит 100%.

Расходы региональных и местных бюджетов на услуги предприятий ЖКХ определяются на основе стандартов предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 м² общей площади полностью благоустроенного жилья в месяц (с учетом затрат на капитальный ремонт жилищного фонда), а также льгот и компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг населением.

Региональный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг — сумма стоимости содержания и ремонта жилого помещения, а также отопления, приходящаяся на площадь, равную региональному стандарту нормативной площади ж ал ого помещения, и стоимости коммунальных услуг исходя из установленных нормативов потребления³Для домов с печным отоплением в региональный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг включается 1/12 часть стоимости годового нормативного объема потребления твердого топлива, необходимого для отопления площади, равной региональному стандарту нормативной площади жилого помещения..

Региональный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг дифференцируется по муниципальным образованиям одного и того же субъекта РФ. Региональные стандарты нормативной площади жилого помещения и максимально допустимой дали расходов граждан на оплату жилого помещения и жилищно-коммунальных услуг в совокупном доходе семьи устанавливаются, как правило, едиными по всей территории субъекта РФ⁴Законом Московской области «Об областном бюджете на 2005 год» по ряду муниципальных образований предусмотрено снижение дали собственных расходов в оплате услуг до 15—21%.. Органы местного самоуправления муниципальных образований вправе уменьшить установленную областью долю собственных платежей. Так, в г. Коломне установлена доля, равная 15%, в Ленинском и Каширском районах — 18, Шатурском районе — 20%.. Местное самоуправление может применить отличные от региональных стандарты, но без ухудшения положения для граждан, получивших субсидии, и за счет средств муниципального бюджета.

Для семей с душевым доходом ниже прожиточного минимума максимально допустимая доля расходов уменьшается в соответствии с поправочным коэффициентом, который исчисляется делением среднедушевого дохода семьи на прожиточный минимум. Для граждан, проживающих по иным, кроме социального найма, основаниям, используются те же региональные стандарты стоимости жилищно-коммунальных услуг, что и для нанимателей жилых помещений по социальному найму.

Региональный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг устанавливается исходя из цен, тарифов и нормативов, используемых для расчета платы за содержание и ремонт жилого помещения и коммунальные услуги для нанимателей по договорам социального найма, проживающих в жилых помещениях, расположенных в домах, уровень благоустройства и технические параметры которых соответствуют средним условиям в муниципальном образовании.

Определяется жилой дом, соответствующий средним условиям в муниципальном образовании, и наиболее типичный:

уровень благоустройства дома — наличие инженерных систем предоставления коммунальных услуг холодного и горячего водоснабжения, водоотведения, электро- и газоснабжения (в том числе газобаллонных установок), отопления (теплоснабжения), в том числе печного отопления; оборудование лифтом и мусоропроводом, а также степень благоустройства придомовой территории;
конструктивные и технические параметры дома — степень износа, этажность, материал стен и кровли.

Не допускается определение для муниципальных образований каких-л ибо «средневзвешенных» жилищных условий, равно как и установление «средневзвешенных» цен, тарифов и нормативов при установления размера стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг.

Для одного муниципального образования может устанавливаться региональный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг отдельно для многоквартирных домов, находящихся в различных жилищных фондах, и жилых домов индивидуального жилищного фонда, т.е. в одном муниципальном образовании могут быть установлены один дом (жилой или многоквартирный) или два дома (жилой и многоквартирный), соответствующие средним условиям в муниципальном образовании.

Тем не менее дифференцированные федеральные стандарты не учитывают внутрирегиональных различий, определяемых особенностями ЖКХ. набором услуг, технологией систем тепло- и водоснабжения. По муниципальным образованиям разный состав затрат, расходы на управление жилищным фондом финансируются или за счет тарифов, или напрямую из местного бюджета. Доля платежей населения зависит от уровня и структуры доходов, тарифов, которые, в свою очередь, обусловлены объективными факторами (климат, места добычи топлива и др.).

Внутрирегиональные различия более существенны, чем межрегиональные. Однако федеральные стандарты часто без изменений воспроизводятся в виде региональных стандартов на местном уровне. Это порождает избыточные финансовые потоки, усиливает финансовое неравенство и регионов, и муниципальных образований. В результате одни города безболезненно переходят на 100%-ную оплату, а другие, особенно малые, не могут этого сделать без ущерба для местного бюджета.

Объем субсидий устанавливается на основе соотношения расходов на жилищно-коммунальные услуги и доходов населения, рассчитанных исходя из сведений о среднемесячной заработной плате и социальных выплатах работникам крупных и средних предприятий, согласно данным государственного статистического наблюдения (форма П-4), скорректированных на удельный вес нетрудоспособного населения в общей численности населения муниципального образования. Население распределяется по уровню среднедушевых доходов.

Объем субвенций V_i i-му муниципальному образованию на выплату субсидий определяется по следующей формуле:

V_i = 0,5 R_i 12 H_i,

R_i = p S_i Норм,

R_i — среднемесячные расходы на жилищно-коммунальные услуги в расчете на душу населения в планируемом году по i-му муниципальному образованию;

H_i — численность населения, имеющего право на субсидию. в i-м муниципальном образовании;

S_i — региональный стандарт предельной стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 м² общей площади жилья в месяц по i-му муниципальному образованию;

p — установленный субъектом РФ на очередной финансовый год уровень платежей граждан за предоставление жилищно-коммунальных услуг;

Норм — установленный субъектом РФ норматив обеспеченности жилой площадью (социальная норма площади жилья на одного человека).

При этом средний размер подушевой субсидии (0,5 R_i) предполагает равномерное распределение по доходам граждан, имеющих право на субсидию в i-м муниципальном образовании.

Порядок предоставления субсидий непосредственно населению определен постановлением Правительства РФ «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» от 14 декабря 2005 г. № 761, Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 20 августа 2004 г. № 441.

При решении вопроса о субсидии принимаются во внимание:

расходы граждан на оплату жилья и коммунальных услуг, рассчитанные исходя из региональных стандартов: нормативной площади жилья, используемой для расчета субсидий, и стоимости жилищно-коммунальных услуг,
доля расходов граждан на оплату в доходе семьи.

В орган местного самоуправления для назначения субсидии предоставляются:

заявление;
документы о составе семьи и правовых основаниях владения и пользования жилым помещением;
документы, подтверждающие доходы заявителя и всех членов семьи за шесть месяцев, предшествующих подаче заявления;
документы, содержащие сведении о платежах за жилье и коммунальные услуги, начисленных за последний перед подачей заявления месяц, и о наличии (отсутствии) просроченной задолженности по оплате жилья и коммунальных услуг;
копии документов, подтверждающих право на льготы или компенсации по оплате жилья и коммунальных услуг заявителя и всех членов семьи;
копии документов, удостоверяющих гражданство Российской Федерации заявителя и членов его семьи.

В расчет принимаются виды доходов семьи согласно Закону «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающих граждан для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи».

Нормативы потребления и ставки оплаты услуг ЖКХ для расчета субсидий утверждаются органами местного самоуправления.

Размер начисленных платежей за жилье и коммунальные услуги, подлежащие оплате получателем субсидии, уменьшается на размер субсидий. С переходом на полное возмещение гражданами экономически обоснованной стоимости жилищно-коммунальных услуг субсидии перечисляются на персонифицированные счета граждан, т.е. за услуги платят сами жильцы.

Субсидии предоставляются из расчета социальной нормы жилья, за излишки жилой площади плата осуществляется без льготирования. Социальная норма устанавливается решением региональной власти. Если одинокий пенсионер проживает в комнате площадью 30 м², то за 12 м² ему придется платить по полному тарифу. Это вынуждает малообеспеченных граждан переселяться в малогабаритное жилье⁵Практика не знает примеров строительства квартир площадью до 18 м. Жильцы, не способные оплачивать излишки, просят замуровать две комнаты в трехкомнатной квартире, на что местные чиновники отвечают: «Нельзя!», хотя это явное нарушение прав человека..

Экономия бюджетных средств от повышения доли оплаты затрат на ЖКУ населением возможна, если выигрыш от повышения тарифов превысит дополнительные расходы на выплату субсидий населению. прирост безнадежных неплатежей, неизбежно возникающий при каждом повышении тарифов. В противном случае исполнение стандарта приведет лишь к усилению бюджетной нагрузки.

Увеличение числа получающих субсидии свидетельствует, что далеко не всем под силу постоянно растущие платежи.

В связи с этим первостепенное значение приобретает оценка платежеспособности населения по ЖКУ. она важна для реализации программ субсидирования и предотвращения неплатежей. При неправильной оценке нейтрализуется адресность социальной поддержки, являющейся узловым моментом перестройки субсидирования. Платежеспособность определяется не только доходами граждан, но и ставками тарифов за услуги. Платить могут только те, кто имеет для этого средства, несмотря на то что 100%-ная оплата предполагает установление экономически обоснованных тарифов.

Например, в Якутии, Корякин тарифы давно превышают федеральные стандарты, а собираемость платежей не превышает 40—50%.

Переход на 100%-ную оплату расходов ЖКХ населением предполагает управляемое повышение тарифов. Потребитель обязан платить за все, что предъявляет к оплате поставщик услуг. А удорожание услуг может быть обусловлено и более суровыми климатическими условиями, и ростом цен на энергоносители, и ростом потребности в ремонтах. И это ставит на повестку дня серьезные социально-экономические проблемы.

В СССР существовало социальное равенство в масштабе всей страны и не было необходимости в социальной поддержке по имущественному признаку, поощрения устанавливались в основном за трудовые достижения. Теперь равенство существует только в рамках класса, социальной группы, а общество резко дифференцируется на социальные группы по доходам.

В элитном доме жильцы сравнимого достатка могут нанять любую управляющую компанию и платить за услуги по любым расценкам. А если в многоквартирном доме проживают люди с разным достатком, то чем выше тарифы, тем труднее приходится жильцам с фиксированным невысоким доходом. Они становятся кандидатами на финансовую поддержку. В то же время граждане, имеющие сверхнормативное, второе или третье жилье, оплачивают услуги ЖКХ в пределах социальной нормы. Худшее по местоположению и качеству жилье (по основным параметрам) оплачивается так же, как и лучшее.

Эксплуатационные расходы на содержание ветхого жилого фонда, домов с более высокой плотностью проживающих на один квадратный метр значительно выше, чем издержки на содержание нового жилого фонда. Соответственно размер платы за проживание на «квадратном метре» оказывается в несколько раз выше, чем за аналогичную площадь обычных благоустроенных квартир, а в последних — соответственно выше, чем в квартирах «элитного» жилого фонда.

Ситуация еще больше обостряется с возложением обязанности капитального ремонта на собственников жилья. Очевидно, что основная тяжесть ляжет на собственников приватизированных квартир, а не элитных построек последних лет.

Вместе с тем дома массовой жилой застройки советского периода (пятиэтажные «хрущевки») «отработали» уже два срока и накопили гигантский амортизационный фонд в качестве источника финансирования. Но за последние 10—15 лет ЖКХ явно недофинансировалось, что ускоряло обветшание жилищного фонда. В дополнение к этому бремя платежей за ЖКУ в связи с переходом на 100%-ную оплату единовременно поднялось на 40% (в 2004 г. доля платежей населения составляла 70%).

Все это означает, что государство должно взять на себя значительную долю оплаты по экономически обоснованным нормативам и тарифам через субсидии населению и по другим каналам. Справедливо предложение о том, чтобы за счет бюджетных средств привести жилищный фонд в состояние, соответствующее хотя бы уровню 1990 г. (деньги требуются в основном на капитальный ремонт и реконструкцию), а потом в полной мере открыть дорогу экономически обоснованным тарифам.

Кроме того, есть достаточно оснований для использования дифференциации тарифов по различным критериям. Она будет способствовать стабилизации финансирования ЖКХ за счет средств населения, повышению инвестиционной привлекательности отрасли.

За рубежом проблемы малоимущих решаются на основе принципа «богатые платят за бедных». Государство перераспределяет избыточные доходы через прогрессивное налогообложение (ставки налогов на доходы физических лиц доходят до 35% и выше, в России ставка единая — 13%).