Жилищно-коммунальное обслуживание

Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) включает около 30 видов деятельности. Подотраслями являются техническое обслуживание жилья; благоустройство (дорожно-мостовое хозяйство, озеленение, саночистка и утилизация отходов); ресурсоснабжение (тепло, электричество, вода, канализация, газ); бытовое обслуживание (гостиницы, бани, прачечные, ритуальные услуги) и т.д.

Каждая подотрасль представлена совокупностью жилищно-коммунальных предприятий: санитарно-технических, энергетических, транспортных, по внешнему благоустройству.

К санитарно-техническим относятся предприятия по обслуживанию и эксплуатации водопроводных и канализационных систем, предприятия по уборке территорий населенных мест и санитарной очистке домовладений, прачечные, бани, купально-плавательные сооружения.

Энергетические предприятия — электрические, газовые и теплофикационные распределительные сети, отопительные котельные, ТЭЦ и электростанции, газовые заводы, обслуживающие населенные пункты.

Транспортные предприятия — городской общественный пассажирский транспорт (метрополитен, трамвай, троллейбус, фуникулеры, канатные дороги, автобусы, такси), водный транспорт местного назначения.

К сооружениям внешнего благоустройства населенных мест, которые входят в состав коммунального хозяйства, относятся дороги и тротуары, мосты и путепроводы, подземные и наземные транспортные пешеходные переходы и эстакады, сооружения и сети ливневой (водосточной) канализации, набережные, различные пиротехнические сооружения, предназначенные для предотвращения оползней и затопления территорий, их осушения, берегоукрепления, зеленые насаждения общего пользования, уличное освещение и др.

Предприятия коммунального хозяйства обслуживают также и промышленные предприятия, снабжая их водой, электроэнергией, газом.

Ведущими являются предприятия водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, теплоснабжения, многоотраслевые предприятия, организации внешнего благоустройства (дорожно-мостового хозяйства, озеленения, санитарной очистки и утилизации отходов), гостиничные предприятия.

Наиболее распространенная организационно-правовая форма хозяйствующих субъектов в жилищно-коммунальном хозяйстве — муниципальные унитарные предприятия. Преобладающей хозяйственной структурой в жилищно-коммунальном обслуживании являются многоотраслевые предприятия.

Отрасли ЖКХ по конкурентному потенциалу делятся на три сектора: 1) локально-монопольные; 2) потенциально конкурентные; 3) рыночные.

Локальные монополии — отрасли и предприятия, где по экономическим, технологическим, экологическим, естественно-территориальным причинам невозможна конкуренция. К ним относятся не только предприятия-поставщики (тепло-, водо-, газо-, электроснабжение, водоотведение), но нередко и организации, обслуживающие жилищное хозяйство, в частности организации лифтового хозяйства. Затраты на выполнение услуг по технической эксплуатации и ремонту лифтов в общей стоимости жилищных услуг составляют в среднем по России свыше 10% и существенным образом влияют на общую величину их стоимости.

Потенциально конкурентные отрасли становятся конкурентными по мере изменения системы управления, приватизации, внедрения договорных отношений между собственниками жилья, управляющими компаниями и подрядными жилищными организациями.

Так, в коммунальном хозяйстве потенциально конкурентными являются:

управление и обслуживание объектов коммунального хозяйства;
привлечение организаций, использующих альтернативные формы предоставления коммунальных услуг, в том числе автономные системы жизнеобеспечения и объекты, не связанные с сетевой инженерной инфраструктурой (крышные котельные, газоснабжение от емкостного и баллонного газа и др.);
выполнение отдельных работ по обслуживанию объектов коммунального хозяйства (ремонт и прочистка сетей, уборка мусора и т.д.);
проектно-изыскательские и строительные работы по развитию объектов коммунального назначения.

Вполне рыночной, конкурентной отраслью является жилищное хозяйство, прежде всего внутридомовое обслуживание.

Жилищные и коммунальные услуги (ЖКУ) обеспечивают решение задач по сохранению в надлежащем состоянии жилого фонда и созданию благоприятных условий для проживания людей. Они отличаются высокой социальной значимостью, принадлежностью к группе жизнеобеспечения; практически невзаимозаменяемы и не могут запасаться впрок, т.е. производство услуг совпадает с их потреблением. Объем и качество услуг непосредственно влияют на уровень благосостояния населения, бытовые условия жизни, санитарно-гигиенические условия, чистоту водного и воздушного бассейнов, уровень производительности труда.

Годовой объем жилищно-коммунальных услуг составляет около 750 млрд. руб., или 7,6% ВВП. Рынок ЖКУ стабилен и всегда востребован.

Жилищные услуги — это комплекс работ, обеспечивающих нормальное функционирование жилого дома и благоустройство придомовой территории.

Перечень жилищных услуг утверждается федеральными органами и включает:

содержание общего имущества жилого дома (включая подвалы, чердаки, подъезды и крыши) и придомовой территории;
вывоз бытовых отходов;
работы, выполняемые при проведении технического осмотра и обхода отдельных помещений жилых домов, включая устранение незначительных неисправностей в системах водоснабжения, канализации, центрального отопления, горячего водоснабжения и электротехнических устройств и другие работы;
работы, выполняемые при подготовке жатых зданий к эксплуатации в весенне-летний и осенне-зимний период;
ремонт общего имущества, общих коммуникаций, технических устройств и технических помещений жилого дома, объектов придомовой территории;
другие виды работ (обслуживание лифтов и т.д.).

Коммунальные услуги предоставляются в виде доведенных до потребителей материальных носителей с определенными качественными показателями.

В состав коммунальных услуг включаются:

холодное и горячее водоснабжение;
водоотведение и очистка сточных вод;
электроснабжение;
газоснабжение, в том числе в баллонах;
отопление (теплоснабжение, в том числе поставки твердого топлива при печном отоплении);
утилизация (захоронение) твердых бытовых отходов.

Для коммунальных услуг характерными чертами являются:

привязка сложной инженерной инфраструктуры к территории;
неразрывность, строгая последовательность процесса производства, транспортировки и потребления услуг;
услуги не накапливаются, недопроизводство не компенсируется более интенсивным производством в другой период;
процесс потребления услуг непрерывный, отказ от потребления на значительный срок, как правило, невозможен.

В силу технологических особенностей отрасли и условий формирования систем жизнеобеспечения территорий большинство коммунальных предприятий (в первую очередь связанных с сетевой поставкой ресурсов) занимают монопольное положение на обслуживаемой территории (локальные монополии). При этом географические границы товарных рынков определяются административными границами городов и районов, за исключением межрайонных электрических, водопроводных сетей и ряда других объектов межрайонного значения.

При отсутствии приборов в многоквартирном или жилом доме устанавливаются нормативы потребления коммунальных услуг и ресурсов (холодной и горячей волы, сетевого газа, электрической и тепловой энергии) для определения размера оплаты ЖКУ.

Нормативы устанавливаются по инициативе уполномоченных органов или ресурсоснабжающих организаций едиными для домов, имеющих аналогичные конструктивные и технические параметры и степень благоустройства. Срок действия нормативов составляет не менее трех лет.

Общие правовые и экономические условия жилищно-коммунального обслуживания, функциональные обязанности хозяйствующих субъектов всех форм собственности определяются муниципальным заказом.

В рамках муниципального заказа разрабатываются объемы, параметры качества и надежности обслуживания жилищного фонда и предоставления коммунальных услуг; финансирование ЖКУ, доли оплаты потребителей и компенсации бюджетом; комплекс договоров на выполнение заказа.

Критерии качества, надежности и устойчивости поставок ЖКУ определяются в соответствии с правилами предоставления жилищно-коммунальных услуг. Они опираются на установленные стандарты (ГОСТы, СНиПы, нормативы потребления, регламенты выполнения работ и др.), гарантирующие минимально необходимый уровень обслуживания. Реальное обеспечение такой гарантии подкрепляется финансовыми ресурсами.

Традиционное обслуживание базируется на ключевой рал и местного самоуправления в организации и исполнении ЖКУ. Местное самоуправление выступает в качестве представителя и потребителей ЖКУ и их поставщиков.

Муниципальные организации отвечают за выполнение всего комплекса работ по содержанию, эксплуатации и ремонту объектов инженерной инфраструктуры и внешнего благоустройства, обеспечению коммунальными услугами населения, проживающего в муниципальном жилищном фонде. Прочие потребители заключают договоры поставки услуг непосредственно с предприятиями.

Жилищный фонд передается на баланс муниципальных предприятий. Под руководством администрации местного самоуправления они планируют объем работ, выполняют работы, взимают плату за оказываемые услуги. Управляющими подразделениями администрации являются жилищно-эксплуатационные конторы (ЖЭК), дирекции единого заказчика (ДЕЗ) и др. Жилищно-эксплуатационные организации принимают плату населения за тепло, холодную и горячую воду, электроэнергию, вывоз мусора и т.п. и перечисляют деньги поставщикам ресурсов.

В жилищно-коммунальном обслуживании одновременно происходит смена организационных форм взаимодействия между органами власти, потребителями и поставщиками услуг. Используются более совершенные методы обслуживания, основанные на разделении функций, укреплении договорных отношений, конкурсном отборе подрядных организаций. Прежде всего это относится к обслуживанию жилищного фонда, которое отличается высоким потенциалом конкуренции на стороне как заказчиков, так и подрядчиков услуг.

Вначале разделение функций заказчика и подрядчика происходит в структуре администрации местного самоуправления. Функции заказчика выполняют структурные подразделения администрации местного самоуправления, жилищно-эксплуатационные или многоотраслевые предприятия ЖКХ, обеспечивающие как обслуживание жилых домов, так и их тепло-, электроснабжение. Создается служба единого заказчика, которая привлекает ремонтно-эксплуатационные предприятия или разделяется на несколько управляющих компаний, которые на конкурсной основе привлекают подрядные организации для обслуживания жилищного фонда. При этом в производстве жилищных услуг формируется конкурентная среда, рынок коммунальных услуг регулируется муниципальным заказом независимо от формы собственности коммунальных предприятий. РКЦ осуществляет сбор платежей с потребителей и перечисляет собранные средства предприятиям в соответствии с заключенными договорами.

Нередко местное самоуправление передает муниципальный заказ на весь комплекс работ многоотраслевому предприятию ЖКХ, которое становится единым генеральным подрядчиком. В этом случае отсутствуют специальные муниципальные учреждения или предприятия как посредники между муниципалитетом и подрядчиком, получающие деньги из бюджета за размещение заказа на выпал пение ЖКУ. Если функции службы заказчика возложены на жилищно-эксплуатационные предприятия, то они совмещают их с функциями подрядчика

Службы заказчика созданы в более чем половине субъектов РФ. Они реализуют идею муниципального заказа как эффективной формы расходования бюджетных средств и концепцию освобождения местного самоуправления как уровня власти от хозяйственных функций.

Отношения между администрацией города (района) и заказчиком оформляются муниципальным контрактом на организацию работ по оказанию жилищно-коммунальных услуг населению и другим потребителям, об управлении жилищным фондом и технологической частью с указанием источников и размеров финансирования услуг. В муниципальном контракте определяются основные задачи организации предоставления жилищно-коммунальных услуг всем потребителям и содержание объектов ЖКХ в соответствии с действующими нормами и правилами.

Администрация передает заказчику жилищный фонд на обслуживание, оставляя за собой функции:

контроля за соблюдением нормативно-технических требований к содержанию и использованию жилья и объектов инженерной инфраструктуры;
обеспечения соответствующего уровня финансирования для содержания принадлежащей ему недвижимости;
разработки и заключения договоров найма или аренды жилых и нежилых помещений.

Заказчик отвечает за поддержание жилищного фонда в надлежащем состоянии.

Затраты на производство жилищно-коммунальных услуг включают в себя материальные затраты, в том числе расходы на сырье и материалы, топливо, энергию; затраты на оплату труда; отчисления на социальные нужды; амортизацию основных средств; прочие затраты. Администрация осуществляет финансирование заказчика в виде ассигнований на заработную плату и дотаций на убытки, в том числе и на погашение разницы в тарифах, благоустройство, капитальный ремонт.

В себестоимости услуг предприятий локальных естественных монополий большой вес занимают продукция и услуги других предприятий-монополистов. Предприятие не в состоянии влиять самостоятельно на тарифы и цены своих основных поставщиков, поскольку рост тарифов одного предприятия-монополиста почти всегда вызывает цепную реакцию роста цен и тарифов всей отрасли.

В функции службы заказчика входят ведение договорных отношений на всех уровнях оказания услуг, формирование муниципального заказа на услуги ЖКХ, организация предоставления субсидий населению по оплате услуг, контроль за предоставлением услуг и их оплатой. Заказчик заключает договоры с предприятиями — исполнителями услуг и поставщиками ресурсов. Их работа организуется по направлениям:

обслуживание жилищных объектов и благоустройство территории:
предоставление услуг коммунального хозяйства.

Проводится конкурсный отбор подрядчиков для текущего обслуживания жилищного фонда, проведения капитального ремонта, определения поставщиков услуг и ресурсов. С поставщиками коммунальных услуг заключается соглашение, при этом со стороны продавца выступает коммунальное предприятие, а со стороны покупателя — заказчик и администрация муниципального образования. Причем заказчик несет ответственность перед подрядчиком в пределах платежей населения, а администрация муниципального образования — в пределах сумм бюджетного дотирования коммунальных услуг.

Служба заказчика может функционировать без наличия управляющей компании или при ее учреждении. При отсутствии управляющей компании ее функции исполняет служба заказчика.

При наличии управляющей компании служба единого заказчика обеспечивает:

соблюдение нормативно-технических требований по содержанию и использованию жилья и объектов коммунальной инфраструктуры;
необходимый уровень финансирования для содержания недвижимости;
заключение договора с выбранной на конкурентной основе либо созданной организацией по управлению муниципальным жилищным фондом, а также предоставление других услуг коммунального назначения;
систематический контроль за реализацией договоров.

На управляющую компанию, в свою очередь, возлагаются:

поддержание в надлежащем состоянии и модернизация недвижимости;
выбор подрядчиков на выполнение работ во вверенном ей в управление жилищном фонде;
заключение договоров и контроль их выполнения;
сбор платежей за ЖКУ с населения.

Органы местного самоуправления обязаны создавать равные условия для предоставления жилищно-коммунальных услуг всем организациям независимо от форм собственности. В частности, важно привлечение частных управляющих и подрядных организаций для преодоления монополизма муниципальных подразделений, развития конкуренции на рынке ЖКУ.

Частные организации появляются на рынке ЖКУ в результате:

преобразования государственных и муниципальных предприятий ЖКХ;
создания новых хозяйствующих субъектов;
развития государственно-частного и муниципально-частного партнерства.

Преобразование государственных и муниципальных предприятий ЖКХ осуществляется в форме приватизации, акционирования или поглощения (банкротства). Все указанные направления преобразований регулируются федеральным законодательством и отвечают принятому курсу на максимально возможное сокращение доли муниципальной собственности и соответственно муниципальных предприятий. Поскольку этап массовой приватизации давно пройден, речь идет о приватизации предприятий, непосредственно обслуживающих жилищный фонд, а также приватизации управления ЖКХ. Утвержден перечень объектов ЖКХ, которые не подлежат приватизации. Данный перечень включает в основном коммунальное имущество, потеря контроля над которым считается социально опасной.

Объектами приватизации управления ЖКХ становятся ЖЭКи, ДЕЗы и другие муниципальные управленческие структуры.

Поскольку объекты коммунальной инфраструктуры являются, как правило, локальными монополиями, они акционируются с сохранением в собственности местного самоуправления 100% акций. Затем акции выставляются на конкурс и по его результатам передаются в доверительное управление управляющей компании-инвестору на срок не менее срока окупаемости инвестиций в модернизацию основных фондов. Управляющей компании в доверительное управление передается количество акций не менее 50% плюс 1 акция и не более 75% минус 1 акция.

Акционирование осуществляется под контролем органов власти субъектов РФ. В Чувашской Республике и Татарстане, например, приняты решения о полном акционировании жилищно-коммунальных предприятий в жесткие сроки. План акционирования краевых государственных предприятий реализуется в Ставропольском крае. Акционированные коммунальные предприятия включаются в региональные акционерные общества (холдинги) по направлениям деятельности. Например, в Ханты-Мансийском автономном округе образована Югорская теплоэнергетическая компания.

Если муниципальные предприятия акционируются и приватизируются, то организация электро-, газо-, теплоснабжения и водоотведения не перестает быть вопросом местного значения, так как иное противоречило бы Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления».

Поглощение — следствие конкурентной борьбы предприятий на открытом рынке. В жилищно-коммунальном хозяйстве конкурентная борьба такой острой стадии не достигла, но поглощения и здесь имеют место. Его осуществляют кредиторы на основе процедур банкротства, когда имущественные комплексы муниципальных предприятий продаются за долги. Однако долги предприятий ЖКХ — не основание для поглощения и смены собственника, так как они — результат огромного недофинансирования, экономического дисбаланса; их следует урегулировать путем реструктуризации.

Преобразование предприятий, меняя лишь их организационно- правовую форму, никак не влияет на изменение конкурентной среды, так как не вовлекаются ни дополнительные ресурсы, ни новые хозяйствующие субъекты.

Кроме того, далеко не все муниципальные предприятия в восторге от преобразований; одни из них опасаются лишиться поддержки местных администраций, другие не уверены в предсказуемости тарифной политики, которая при приватизации может измениться.

Появление на рынке новых, в том числе частных, операторов ЖКУ как следствие углубления рыночных преобразований, капиталистических отношений реально меняет ситуацию и поэтому приветствуется как органами местного самоуправления, так и при определенных условиях потребителями услуг. Жилищный кодекс РФ ввел положения, создающие благоприятные условия для привлечения частного капитала в ЖКХ. Ключевым моментом здесь является введение жилищного самоуправления, передача управления жилыми домами в руки жильцов, которые получают право на выбор перечня услуг, подрядчиков и оплату их по факту предоставления.

Частные фирмы охотно берут подряды на обслуживание жилых домов, пока осуществляется бюджетное финансирование. Важно, чтобы этот рынок был привлекателен и при отмене дотаций, возможном росте платежей при повышении тарифов на услуги. Если не будет условий и возможностей получать высокие доходы, бума частного капитала в ЖКХ ожидать не приходится. Пока имущественные отношения до конца не отрегулированы, горизонт тарифного регулирования короток. Не располагает к долгосрочным инвестициям в ЖКХ и частая смена руководителей муниципальных образований, дробление районов на мелкие самостоятельные поселения. Правда, в ФАС поступают заявки на передачу коммунальных сетевых объектов в собственность или аренду. Ставка, видимо, делается на будущие доходы после смягчения тарифного регулирования.

Учитывается и имеющийся опыт коммунального обслуживания на основе муниципально-частного партнерства в форме концессионных соглашений, предусматривающих привлечение капитала в ЖКХ, его модернизацию.

Концессия — это договор долгосрочной аренды между государством (муниципалитетом) и юридическим (частным) лицом, сопровождаемый инвестиционными условиями. Объект передается в управление, однако право собственности остается за государством (муниципалитетом). Концедентом выступает муниципальное образование в лице органа местного самоуправления, а концессионером — индивидуальный предприниматель или юридическое лицо. Решение о заключении концессионного соглашения принимается концедентом на основе открытого или закрытого конкурса, с победителем оговариваются все детали соглашения: сроки эксплуатации, размер платы, права и обязанности сторон и т.д. Расторгнуть соглашение в одностороннем порядке можно только по решению суда.

Договоры могут заключаться в расчете на различные условия взаимоотношений и выполнения работ. Так, в одних договорах предусматриваются условия:

о выполнении работ (оказании услуг) с использованием объекта государственной (муниципальной) собственности:
об управлении объектом государственной (муниципальной) собственности, в частности доверительном управлении или аренде объектов.

Другие договоры отражают направления использования построенных объектов. К ним относятся договоры по моделям:

строительство — передача (ВТ);
строительство — эксплуатация — передача (ВОТ);
строительство — передача — эксплуатация (ВТО);
строительство — владение — эксплуатация — передача (BOOT).

Можно передавать в концессию автодороги, объекты железнодорожного и трубопроводного транспорта, морские и речные порты, аэродромы и аэропорты, гидротехнические сооружения, метрополитен и другой общественный транспорт, объекты ЖКХ, здравоохранения, образовании, культуры, спорта, туризма. Органы власти заинтересованы в том, чтобы частные инвестиции пришли в пока невостребованные, ныне отстающие, но перспективные отрасли.

Новые структуры сочетают производственную деятельность с инвестированием и управлением. Инвестор не только вкладывает капитал в новые технологии, но и финансирует текущую деятельность.

Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству подписало соглашения с рядом крупных компаний и банков по вопросам взаимодействия в сфере коммунальной инфраструктуры.

Наиболее активную концессионную деятельность развернула ОАО «Российские коммунальные системы» (ОАО «РКС»), образовавшее дочерние акционерные общества в 27 регионах Российской Федерации. РАО «ЕЭС России» как основной учредитель ОАО «РКС» заключило соглашения с администрациями более 20 регионов (подписаны председателем правления РАО «ЕЭС России» как представителем одной стороны и губернаторами и главами региональных представительных органов власти как представителями другой) о передаче под управление ОАО «РКС» предприятий ЖКХ (электро- и теплоснабжающих предприятий, водоканалов и ряд других).

Предприятия «Газэнерго» (подразделения ООО «Межрегионгаз») эксплуатируют муниципальные котельные и соответствующие тепловые сети, рассматривая этот процесс как более глубокую переработку своей же продукции — газа. Для них это оправданно, так как даже в условиях недостаточных платежей более глубокая переработка сырья, в данном случае газа, приносит дополнительные финансовые ресурсы, которые являются источником дальнейших инвестиций.

Реализация проектов в различных регионах и городах приведет к снижению субсидий и затрат на теплоснабжение и перераспределению высвобождаемых средств на производство других коммунальных услуг.

В настоящее время в ЖКХ много проблем, в решении которых мог бы с большой пользой поучаствовать частный бизнес. Самым неотложным является прекращение деградации жилищного фонда и коммунальных инженерных сетей. Формальная эксплуатация жилья, несоблюдение нормативов по ремонту и обслуживанию провоцируют разрушение жилищного фонда и рост потребности в жилье (так неразрывно связаны жилищно-коммунальное обслуживание и строительство). Ввиду высокого уровня износа инженерных сетей планово-предупредительный ремонт уступил место аварийно-восстановительным работам, затраты на которые в 2—3 раза выше. Огромное недофинансирование обычных домов резко контрастирует с чрезмерном роскошью обслуживания элитных городских и загородных элитных квартир и загородных домов.

В финансово благополучных регионах за счет бюджетных средств могут провести капитальные ремонт жилищного фонда, чтобы управляющие компании могли начать работу с чистого листа. В других регионах потребность в средствах не покрыть даже с помощью повышения платежей населения. Понятно и рыночно оправданно стремление бизнеса идти туда, где можно больше заработать. Но для чего больше, если абстрагироваться от социальной ответственности?

В результате приватизации промышленные, сельскохозяйственные и другие предприятия передали объекты жилищного фонда и социально-культурного назначения в ведение местного самоуправления. Процесс передачи жилья в муниципальную собственность продолжается, намечается передать еще 160,4 млн. м², или почти 6% общего фонда жилья. Неясно, за счет каких источников местные бюджеты будут его обслуживать, если субвенции из вышестоящих бюджетов выделяются лишь на жилищные субсидии и льготы населению.

Теперь становится ясно, что освобождение бизнеса от социальной ответственности — недостаточно обоснованное решение. Сейчас время принять меры к частичному исправлению ошибки, в рамках которых следует возложить на приватизированные предприятия ответственность за обслуживание хотя бы своего бывшего фонда жилья и других социальных объектов. Ведь новые собственники предприятий в каждом городе хорошо известны.