Концепция преобразований в жилищно-коммунальном комплексе
Жилищно-коммунальное хозяйство традиционно является вопросом местного значения. Однако в последние годы оно превратилось в приоритетное направление социально-экономического развития страны. Активизация действий обусловлена сменой курса жилищной политики после 1991 г., сконцентрированной на институциональных преобразованиях.
Одобренная Указом Президента РФ программа реформирования жилищно-коммунального хозяйства направила усилия на трансформацию источников финансирования жилищно-коммунального хозяйства. Вместе с Законом о приватизации жилищного фонда создавалась правовая основа для передела собственности, сокращения функций государства в жилищно-коммунальном комплексе. Мерилом успешности преобразований избран переход на 100%-ную оплату жилищно-коммунальных услуг потребителями. При этом на второй план отодвигались вопросы модернизации жилищно-коммунального комплекса и улучшения жилищных условий населения.
К 2005 г. указанные задачи формально были решены, объявлено о прекращении дотирования жилищно-коммунальных предприятий при сохранении регулирования тарифов на коммунальные услуги. Однако на фоне достижений более заметными оказались нерешенность главных проблем, деградация жилищного фонда, низкие темпы его наращивания.
Поэтому закономерным является переход к новому этапу преобразований, затрагивающему все звенья жилищно-коммунального комплекса. Он должен завершить его рыночную трансформацию, включая жилищное строительство, жилищно-коммунальное обслуживание. управление жилищным фондом, коммунальной инфраструктурой. Для этого вводятся жилищное самоуправление, концессионные соглашения, создаются условия, способствующие привлечению частных компаний на рынок жилищно-коммунальных услуг и инвестиций.
Жилищно-коммунальное хозяйство прежде функционировало на основе модели, при которой затраты на воспроизводство несло государство при минимальном участии населения. Государство обеспечивало решение жилищной проблемы по приемлемым нормам количества и качества жилья, предоставление жилищно-коммунальных услуг по социально низким ценам.
С переходом страны на иную социально-экономическую систему жилье и социальные услуги превратились в обычный товар, объект купли-продажи со всеми вытекающими из этого последствиями. Конституционное право на жилище хотя и не отменено, но и ничем не гарантировано, кроме рынка недвижимости, где оно является не только товаром, но и финансовым инструментом, объектом спекуляций.
Если прежде содержание жилищно-коммунального хозяйства за счет общественных фондов считалось естественным и нормальным, то теперь к нему предъявлены иные требования: конкурентоспособность, самоокупаемость, бездотационность, привлекательность для частного капитала и т.д.
Наличие огромного унаследованного жилого фонда позволяло не ставить проблему его наращивания, переведя стрелку в сторону перераспределительных финансовых отношений. Решались чисто фискальные задачи бюджетного финансирования.
Игнорирование воспроизводственных задач, особенно в части коммунальной инфраструктуры, привело к тяжелым последствиям. Возрождение жилищно-коммунального хозяйства теперь возведено в ранг национального проекта.
В СССР жилищно-коммунальное хозяйство отличалось наибольшей устойчивостью. В этой жизненно важной сфере десятилетиями ничего не менялось, государство выполняло все необходимые функции, не привлекая население к решению задач ЖКХ. У людей была лишь одна забота — ждать, когда подойдет очередь на получение квартиры1Критики советского опыта объявляют старшее поколение иждивенцами, получавшими, а не зарабатывавшими жилье. Вместе с тем строившие жилье предприятия предоставляли квартиры с учетом трудовых заслуг. Сегодня жилье является объектом спекулятивных операций..
Преобразования в жилищно-коммунальном комплексе начались в конце 1980-х гг. В 1989 г. принято постановление Правительства РФ «О переходе жилищно-коммунального хозяйства на хозяйственный расчет и самофинансирование».
Другим шагом явилась передача в соответствии с постановлением Верховного Совета РСФСР (1991, № 3010) из ведения местных советов и разгосударствляемых предприятий в муниципальную собственность государственного и ведомственного жилищного фонда, объектов инженерной инфраструктуры, ремонтно-строительных организаций. Создавалась основа децентрализованной муниципальной системы управления жилищным фондом.
К началу 1990-х гг. стала проявляться несовместимость прежней организации жилищно-коммунального комплекса с новыми условиями хозяйствования. Господство государственной собственности, высокая централизация управления, дотационность предприятий сдерживали, как казалось, мотивацию поведения граждан и хозяйствующих субъектов, перед которыми открывались возможности предприимчивости, быстрого и неограничиваемого ничем, кроме конкурентов, зарабатывания денег.
Основные концептуальные подходы к реформированию ЖКХ определены Законом «Об основах федеральной жилищной политики» (1992) и принятыми в последующие годы нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.
Рыночное хозяйствование априори представляется как более эффективное; все, что функционировало до него, попадает в разряд методов, подлежащих замене на основе реформирования. Больше всего подкупает надежда на расставание с доминировавшим затратным механизмом, так как рынок объективно нацелен на минимизацию затрат. Хотя убедительных доказательств эффективности нет, кроме ссылок на зарубежный опыт развитых стран, перестройка сферы ЖКХ активизируется.
Приватизация государственного и муниципального жилищного фонда позволила многим гражданам оформить квартиры в собственность в качестве дара, благотворительной акции власти, с правом полного распоряжения, включая его куплю-продажу на рынке жилья. Снятие ограничений, расширение прав по распоряжению жильем, развязывание узлов, возникавших при переходе жилья из рук в руки, предоставили возможность некоторым семьям улучшить жилищные условия, купить или построить жилье за счет собственных средств.
Жилищный фонд теперь подразделяется на приватизированный, неприватизированный и введенный в эксплуатацию на рыночной основе после 1992 г. Каждая из этих частей обеспечивается разными методами жилищно-коммунального обслуживания.
Приватизация сама по себе как правовая норма не влечет прямых экономических последствий, не имеет отношения к жилищной проблеме и качеству жилищно-коммунальных услуг. Разделение государственного и муниципального жилищного фонда породило лишь рынок потенциально емкого, вначале первичного, а затем частично и вторичного жилья. Жилье и жилищно-коммунальные услуги перестали быть просто общественным благом и стали таким же товаром, как хлеб или колбаса, за потребление которого надо платить.
Однако не определены четко отношение и ответственность собственников жилых помещений к общему имуществу и содержанию мест общего пользования в многоквартирных домах. Функции владельца, собственника в целом по-прежнему выполняет местное самоуправление, на чьем балансе находятся дома, а интерес к приватизации жилья угасает по мере обострения проблемы обслуживания и ремонта частных квартир.
Концепция дальнейшего реформирования сводится к тому, что рыночные методы вводятся на всех стадиях жизненного цикла жилищно-коммунального комплекса, а государство прекращает его финансирование и не вмешивается в процессы решения гражданами жилищных проблем, за исключением адресной поддержки малоимущих.
Конституционное право на жилище трансформируется в создание условий доступности жилья, удовлетворения потребности в нем в зависимости от платежеспособности нуждающихся в нем граждан через куплю-продажу на свободном рынке. Реализация данного подхода означает соединение в одном лице собственника и нанимателя жилья в противовес модели разделения собственника и нанимателя.
Государство отказывается участвовать в строительном рынке жилья. Строительство жилья практически полностью взяли в свои руки частные компании. Они строят жилье для тех, кто за него заплатил заранее или гарантирует заплатить вскоре, т.е. для инвесторов, которые становятся собственниками новых квартир.
Рынок недвижимости делает ставку на куплю-продажу жилья, а не на коммерческий найм, так как это приносит высокие доходы и быструю окупаемость. Он лишает нуждающихся в улучшении жилищных условий альтернативы покупке в собственность. Концепция обеспечения нуждающихся жильем на основе соединения в одном лице статусов собственника и нанимателя жилья активно пропагандируется и реализуется.
Однако на рынке жилья проявляется иная тенденция, которая становится особенно заметна на московском рынке недвижимости. Квартиры в новостройках становятся источником выгодного вложения средств (цены на жилье неуклонно растут; за год капитал, вложенный в недвижимость, можно удвоить). Ведь свободный рынок не допустит, чтобы предложение обгоняло спрос. В состав инвесторов входит крупный олигархический капитал. Таким образом, недалек тот момент, когда собственники начнут сдавать купленные дома в коммерческий наем.
Такой поворот развития событий неизбежен. Поскольку не все нуждающиеся в жилье могут стать собственниками квартир, т.е. купить жилье, будет расти спрос и на арендуемое жилье, что поднимет плату за наем до достаточно высокого для вложения капитала уровня. Следовательно, должны рано или поздно появиться собственники-домовладельцы.
Крупные вложения капитала в недвижимость преобразуют жилищные отношения в конфигурацию, когда на одной стороне находятся крупные собственники жилых ломов, а на другой — миллионы снимающих у них квартиры. Это не исключает сосуществования с ними других собственников-домовладельцев, в том числе органов государственной и муниципальной власти, товариществ, кооперативов. Но государство как практически единственный собственник жилого фонда в городах заменяется множеством собственников домов, среди которых несколько крупных компаний или финансовых магнатов, сосредоточивших в частной собственности значительную часть послеприватизационного жилищного фонда. Новое жилищное строительство в таких условиях не облетает нуждающимся гражданам получение жилья, которые по разным причинам теряют возможность его приобретения.
Люди, для которых жилье является основной жизненной потребностью и не признанные малоимущими, вынуждены противостоять тем, для кого оно — источник доходов на вложенный капитал. Капиталист, приобретающий жилье для перепродажи или сдачи в коммерческий наем, становится посредником между строителями и гражданами, нуждающимися в улучшении жилищных условий. Расцвет такого бизнеса вряд ли в их интересах, так как он порождает ценовой барьер в приобретении жилья. Если ставка на собственника жилья исчерпает себя, то альтернативой ей останется коммерческий наем с собственным механизмом формирования квартирной платы. Не исключается, что для регулирования рынка коммерческого найма потребуется или строительство муниципального жилья того же назначения, или предоставление адресных бюджетных субсидий нанимателям коммерческого жилья.
Фактически проблема обеспечения населения жильем, хотя и в урезанном виде, поставлена лишь в 2005 г. в связи с презентацией четырех национальных проектов, в том числе проекта «Доступное жилье». В течение 10 лет решались вопросы финансирования и организации жилищно-коммунального хозяйства. Внимание концентрировалось на том, кто, сколько и как должен платить за жилищно-коммунальные услуги и поддержание в нормальном состоянии имеющегося жилищного фонда.
Государство не устраивает прежняя система финансирования ЖКХ за счет бюджетных средств. Это обосновывается тяжестью бремени расходов для бюджета, тем более что он платит и за богатых и за бедных. Поэтому взята на вооружение стратегия постепенного повышения платежей населения за ЖКУ и их последующего скачкообразного роста в целях выполнения федеральных стандартов платежей. При этом гарантируется адресность государственной помощи малоимущим семьям, прекращается дотирование граждан, имеющих доходы, достаточные для оплаты жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ). Сейчас бюджет устойчив, как никогда, но курс реформы не меняется.
Государственная поддержка ЖКХ увязывается с фискальными целями реформы. Так, в соответствии с реализуемым в масштабе страны проектом Всемирного банка регионы получают фанты на развитие ЖКХ при условии выполнения ими определенных обязательств. Регионы, в которых стоимость ЖКУ превышает федеральные стандарты, в качестве претендентов на гранты не рассматриваются. Преодолевается также стремление местных органов занижать тарифы под предлогом заботы о населении2Предприятия ЖКХ недополучали от населения средства, которые могли быть направлены на улучшение содержания жилищного фонда, в том числе от граждан. предъявляющих спрос на более комфортные условия проживания. Теперь собственники нового, особенно элитного, жилья могут использовать любые модели его эксплуатации и обслуживания. Они покупают дорогие квартиры в условиях ажиотажного спроса не на последние деньги.. Так, Минфин Московской области приостановил предоставление средств на капитальные вложения, дотаций из фонда финансовой поддержки муниципальных образований и бюджетных кредитов на покрытие сезонных разрывов в расходах бюджетов тем муниципальным образованиям, которые не пришли решение о переходе на 90%-ную оплату стоимости услуг населением. При этом вопрос о модернизации ЖКХ фактически не ставится, тарифы на ЖКУ повышаются за счет доли платежей потребителей и относительно сокращается бюджетное финансирование.
Фискальная часть преобразований ЖКК практически выполнена. Государство на минимальном уровне участвует в жилищном строительстве и модернизации коммунальной инфраструктуры, население полностью оплачивает стоимость жилищно-коммунальных услуг по экономически обоснованным нормативам, при этом малоимущим предоставляются для этого бюджетные субсидии. Предприятия ЖКХ получают деньги за оказанные услуги по тарифным ставкам, прямые дотации из бюджетов исключаются. Все это способствует оздоровлению государственных и муниципальных финансов, хотя не освобождает полностью бюджеты от финансирования ЖКХ (остаются субсидии, льготы, капитальные вложения).
Простая замена источника финансирования (бюджетного финансирования платежами населения) глубинных проблем ЖКК не решает и, более того, отрицательно скажется, если фискальные усилия приведут к абсолютному сокращению финансовых ресурсов в ЖКХ из-за урезания бюджетных поступлений, которые прежде направлялись в виде дотаций предприятиям ЖКХ. При критическом состоянии отрасли вряд ли разумно экономить бюджетные средства по этой статье и направлять их на другие нужды.
Хотя замена источников финансирования ЖКХ не принесла существенной экономии бюджетам и не привела к модернизации, тем не менее, эта мера вместе с монетизацией льгот рассматривается в качестве завершающего этапа стабилизации, полной подготовки ЖКХ к рынку в 2008- 2010 гг.
Поэтому направления преобразований не выходят за рамки тезисов об углублении рыночных отношений по всей цепочке ЖКК, хотя и включают некоторые элементы регулирования рынка: стимулирование государством предложения и платежеспособного спроса на жилье, демонополизацию обслуживания и ресурсообеспечения жилищного фонда, реструктуризацию государственных и муниципальных организаций ЖКК, выбор способа управления жилыми помещениями, привлечение подрядных исполнителей работ независимо от форм собственности, а также частных инвестиций в коммунальную инфраструктуру. Но истинно рыночное реформирование связывается с окончательным приходом частных операторов в ЖКХ.
К настоящему времени уже созданы некоторые предпосылки для рыночного хозяйствования. Осуществлено деление общества на классы по имущественному признаку, что позволяет капиталу легче ориентироваться в конъюнктуре рынка. Элитное жилищное строительство и коммунальное обслуживание отделено в территориально- географическом и финансовом отношении от социального жилья для малоимущих с иным уровнем обслуживания3До 1917 г. в Московской области водопровод был в девяти городах, но и там, где он был, им пользовались по-разному. Только небольшая часть жилых домов, где жат и зажиточные граждане, оборудовалась водопроводом. В Серпухове вода подавалась из одной артезианской скважины в водоналивной бак, принадлежащий местному городскому управлению водой; из бака снабжались отдельные дома в центре города, принадлежащие местному руководству. Основная масса населения снабжалась из шахтных колодцев.. Даже земля под домом делится на крохотные доли, чтобы усилить чувство частной собственности4Жилой дом разрушится когда-то, а земля останется. Впоследствии городские власти могут столкнуться с серьезной проблемой: для общих нужд потребуется земля, но частники будут торговаться за каждый квадратный сантиметр (как, например, в подмосковном Южном Бутове)..
Введена система социальной защиты потребителей ЖКУ в целях обеспечения их платежеспособности.
В низовом управлении — местном самоуправлении — набирает силу демуниципализация, которая тоже расчищает поле деятельности для частного капитала. Вначале она проявляется в разделении функций заказчика и подрядчика в рамках местной администрации, затем — в разделении функций между собственниками жилищного фонда (государственного, муниципального и частного), управляющими компаниями (заказчиками) и подрядными жилищными организациями (подрядчиками — исполнителями муниципального заказа на обслуживание и капитальный ремонт жилищного фонда). От лица собственника государственного и муниципального жилищного фонда выступают специализированные подразделения или структуры органов власти. Частные собственники могут быть представлены юридическими и физическими лицами, имеющими в собственности жилищный фонд, товариществами собственников жилья, жилищно-строительными кооперативами или другими организациями, объединяющими непосредственно собственников жилых и нежилых помещений в жилых зданиях.
Разделение функций управления, представление службой заказчика интересов жильцов должно при конкурентном отборе подрядчиков способствовать снижению затрат на услуги при одновременном повышении их качества.
Наконец, последней стадией демуниципализации становится преобразование муниципальных предприятий в иные организационно-правовые формы, поскольку считается, что в этом статусе они препятствуют созданию конкурентной среды. Одни из них акционируются, другие продаются по конкурсу, убыточные ЖЭК, ДЕЗ ликвидируются, их имущество передается частным компаниям в управление.
Жилищно-коммунальные услуги выбрасываются на рынок, разрушая монополизм МУП. ЖЭК, ГУП. Жильцам предоставлено право самим управлять домами и выступать в качестве заказчиков ЖКУ, они объединяются в товарищества пользователей (или собственников) жилья с тем, чтобы защищать общие интересы при заключении договоров с предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, вплоть до снижения тарифов на услуги.
Уже 17% жилищно-коммунальных услуг оказываются частными операторами (в том числе водоканализация — 46%, электроснабжение — 37, теплоснабжение — 12%), среди них ОАО «РКС», «Межрегиональные коммунальные системы», «Межрегионтеплоэнерго» (дочерняя компания ОАО «Газпром»). Около 1% услуг оказывают компании с иностранным капиталом. Пока объекты коммунальной инфраструктуры передаются частным компаниям в долгосрочную аренду, но четко выраженного запрета на переход жилищно-коммунальных объектов в частную собственность в законодательстве нет5Практика богата примерами приватизации стратегических объектов, в том числе оборонного значения, в основном через механизм банкротства..
Проведению институциональных преобразований способствуют и бюджетные ограничения. Их давление развивает инициативу местных властей, вынуждает действовать самостоятельно, используя такой инструмент, как региональная и муниципальная программа конкретных действий с учетом финансовых и других особенностей и возможностей.
Недалеко то время, когда государство и местное самоуправление полностью оставят хозяйственную деятельность в ЖКК частному бизнесу, что должно обеспечить простор для конкуренции, которая в рыночных условиях считается единственным двигателем прогресса. Показателями прогресса применительно к ЖКК служат надежность, качество и цена услуг.
Есть ли основания надеяться на победное шествие конкуренции? Есть ли гарантия, что так будет лучше? И кому лучше, кому хуже по сравнению с тем, когда наниматель государственного и муниципального жилья освобождался от каких-либо забот по его содержанию?
Государство утратило культуру реализации масштабных, прорывных проектов (равных индустриализации, освоению космоса и т.д.). Отсутствуют комплексный и системный подходы, персональная ответственность, национальные проекты реализуются как бы на общественных началах или отдаются на откуп частному бизнесу.
Итоги предыдущих этапов реформирования, реализации заданных федеральными органами параметров концепции преобразований вряд ли можно признать утешительными для реально нуждающихся в улучшении жилищных условий. Жилья остро не хватает. Рынок жилья превращен в базар. Цены растут, съедают ипотечные деньги и однажды рухнут, спровоцировав социально-политический кризис. Пока реформирование преуспело в одном направлении — росте тарифов на оплату ЖКУ населением.
Это стало возможным на фоне культивируемых в обществе мифов об ущербности общественной собственности, превосходстве частного капитала, в том числе и по уровню затрат.
Если конкуренцию связывать только с частным капиталом, то для его прихода в ЖКК действительно надо создавать условия. Но почему за счет муниципальных предприятий, которые тоже являются коммерческими? Ведь не доказано, что при прочих равных условиях они работают хуже частных. Пусть частный капитал развивается на своей собственной основе и доказывает преимущества в конкуренции с муниципальными предприятиями. Бизнес пока не спешит скупать объекты ЖКХ. Однако приходу частного бизнеса препятствуют не муниципальные образования, а изношенность жилого фонда и инженерных сетей, долги коммунальных предприятий, тарифное регулирование.
Согласно Конституции РФ все формы собственности равны и защищаются государством. Президент РФ неоднократно заявлял, что передела собственности не будет. Видимо, чиновники приватизацию не считают переделом и демонстрируют к государственной и муниципальной собственности уничижительное отношение. Большинство муниципальных предприятий давно приватизировано, но никакой революции не произошло, об успехах новых собственников ничего не известно. Тем не менее, подготовлена новая программа приватизации: продавать сети, трубы, водоканалы нельзя, а все остальное можно. Но как продать котельную без труб и сетей?
Второй миф повествует об эффективности частного обслуживания, которое приведет к снижению затрат. Действительно, такой стимул характерен для бизнеса. Но это не ведет к автоматическому снижению тарифов для потребителей. Может быть все наоборот: монополист — частный собственник заменит монополиста муниципального и, используя ослабление государственного контроля, немедленно поднимет тариф, шантажируя власть и население отключением горячей волы или отопления.
Третий миф связан с масштабами участия государства своими средствами в модернизации ЖКХ. Отчетливо видна тенденция обойтись малыми вложениями, переложить бремя расходов на население и частный капитал. Похвально, конечно, если производство не зависит от бюджетов, где всегда нет или не хватает денег (даже при наличии огромных накопленных за счет недофинансирования резервов). Но почему частник представляется богаче государства, откуда у него деньги? В немалой степени от эксплуатации приватизированного народного имущества, а в большей мере за счет продажи продукции и услуг по ценам без учета социальной значимости. Государственное и муниципальное жилищно-коммунальное обслуживание базировалось все же несколько на ином принципе. Каким же должен быть уровень тарифов, чтобы частные собственники безбоязненно вкладывали свой капитал в ЖКК?
Изношенность жилого фонда к настоящему времени составляет около 70%, а коммунальных систем — 65%. Вряд ли их модернизация возможна без государственного финансирования. Бюджет сейчас устойчив, что создает предпосылки для корректировки курса реформирования. Необходимо реально оценить сложившуюся ситуацию. От передела собственности и роста рыночного оборота количество квадратных метров жилья не прибавляется, сколько бы раз они не перепродавались. Объявлять о доступности комфортного жилья и сносе «хрущевок», высмеивая опыт советского массового жилищного строительства, ничего пока не сделав для среднестатистического гражданина, нуждающегося в жилье, есть чистый популизм. Вместо того чтобы ждать прихода частных инвесторов, лучше заняться модернизацией ЖКК. не откладывая это на будущее, когда окончательно победит непредсказуемый рынок. В развитых странах коммунальное хозяйство находится в общественной собственности и от этого не становится ущербным или неполноценным.
Сама по себе финансовая стабилизация ни о чем не говорит. Важно, на каком уровне она устанавливается, какие материальные ресурсы вовлекаются в оборот. Если речь идет о временных горизонтах, то только на реорганизацию управления городскими службами и коммунальными сетями нужно не менее пяти лет, на модернизацию и реконструкцию инженерной инфраструктуры потребуются десятки лет и миллиарды долларов. Чтобы население платило в полном и достаточном объеме, необходимо поддерживать прирост доходов на уровне 10—15% в год, а с учетом роста цен на электроэнергию и газ — не менее 20%.
Для решения более сложных проблем, которые имеются в ЖКК, фискальные методы ничем помочь не могут. Нужен учет объективных и субъективных интересов всех участников жилищных отношений, превращение жителей из объектов и жертв реформы в ее равноправных субъектов.
Эффект можно получить при условии, что все факторы будут использованы во взаимосвязи: управление, финансирование, инвестиции, тарифная политика и т.д. А в конечном счете только развитие экономики, рост доходов населения и местных бюджетов при социально ориентированной государственной политике спасут ЖКК от дальнейшей деградации.