Межбюджетные отношения

Для выполнения своих функций органам власти субъектов РФ и местного самоуправления необходимы финансовые ресурсы. Источником финансовых средств является экономическая деятельность. Органы власти осуществляют собственную экономическую деятельность в незначительных масштабах и не могут рассчитывать на высокие доходы по этому каналу поступления средств. Поэтому установлен порядок, по которому основную часть доходов они получают за счет поступлений налогов и перечислений из вышестоящих бюджетов.

Соответственно экономическая база финансовых ресурсов субъектов РФ складывается из:

имущества, находящегося в собственности субъекта РФ;
средств бюджетов субъектов РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ;
имущественных прав субъекта РФ.

В собственности субъекта РФ может находиться имущество для осуществления полномочий, обеспечения деятельности органов власти, гражданских служащих, работников ГУПов и госучреждений.

Бюджеты служат способом формирования доходных источников и удовлетворения расходных потребностей.

В настоящее время из территориальных бюджетов финансируется 70% расходов на народное хозяйство, 80 — на образование, 88 — на здравоохранение, 70% — на социальное обеспечение. За их счет создаются новые рабочие места, оплачивается труд занятых в бюджетной сфере.

При этом устанавливаются взаимоотношения между всеми уровнями бюджетов: между федеральным и региональными, между региональным и местными. Региональные и местные вместе рассматриваются как территориальные бюджеты. Межбюджетные отношения становятся стержнем регионального управления.

Ежегодно на основе единых правил и нормативов разрабатываются бюджеты всех уровней власти, доходные и расходные статьи, определяется бюджетная обеспеченность населения регионов, размеры дотаций бюджетам для ее выравнивания, первичное распределение и конечное (после перераспределения) использование финансовых ресурсов. Первичные доходы территориальных бюджетов формируются на основе поступлений налогов, а также других собственных доходов, а конечные — после их перераспределения через бюджет более высокого уровня. Размеры перераспределения зависят в основном от объема расходных полномочий бюджета каждого уровня, т.е. того объема услуг, оказание которых возложено на соответствующий уровень управления.

Основными категориями, определяющими сущность межбюджетных отношений, являются расходные, доходные (налоговые) полномочия, бюджетная обеспеченность, финансовая помощь бюджетам.

Расходные полномочия — это права и обязанности соответствующего органа власти регулировать и финансировать бюджетные расходы. Они обусловлены перечнем функций, выполнение которых возложено на этот орган. Функции распределяются между уровнями управления, допускается делегирование выполнения функций с обязательным финансовым обеспечением.

Определены объекты, финансируемые исключительно из федерального бюджета, бюджетов Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований, а также совместно из бюджетов разных уровней. Объемы финансирования определяются прямым счетом, а также по нормативам, которые дифференцируются с учетом объективно обусловленных географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей. Бюджетные нормативы используются для расчетов объема финансовой помощи региону и в значительной мере предопределяют уровень и структуру бюджетных расходов субъектов РФ. Например, для обоснования бюджетных потребностей субъектов РФ и муниципальных образований служат нормативы расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, начальное и общее среднее образование, здравоохранение, государственное управление, пособия на детей, общественный транспорт, правоохранительную деятельность, учреждения культуры, другие нормативы.

Расходные полномочия формируют бюджетную потребность в средствах для их финансирования, т.е. финансовые обязательства.

Бюджетный кодекс требует единства расходных полномочий и источников их финансирования, т.е. доходных полномочий, основу которых составляет распоряжение налоговыми поступлениями.

Доходные полномочия регионов заключаются в мобилизации налоговых и неналоговых поступлений в свои бюджеты. Собственные налоговые и неналоговые поступления покрывают небольшую долю расходных потребностей территориальных бюджетов. Основная часть их доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Для этого они расщепляются по принципу: один налог — три бюджета. Это позволяет выравнивать доходы бюджетов, но лишь в определенных пределах, так как нормативы отчислений единые, а налогооблагаемая база в каждом регионе складывается по-разному. Например, от налога на прибыль в региональный бюджет направляется 17,5%. Для одного субъекта РФ данная сумма поступлений может оказаться недостаточной, а для другого — чрезмерной.

При этом даже экономически сильные субъекты являются получателями средств (на детские пособия, выплаты ветеранам, заработную плату работникам бюджетной сферы и др.).

Сопоставление расходных и доходных полномочий выявляет уровень бюджетной обеспеченности региона. Она имеет незначительное отношение к реальным потребностям региона как территориальной единицы или к стоимости потребительской корзины, так как указывает только на финансовое обеспечение за счет бюджетных средств и используется для определения объема финансовой помощи бюджетам.

Регионы, не получающие никаких дотаций, считаются донорами, их немного — 10—12 (число по годам незначительно меняется). Но с территории 35—40 субъектов РФ, где проживает 2/3 населения, в федеральный бюджет поступает больше, чем возвращается из него в регионы. Следовательно, фактически доноров больше. Однако абсолютное большинство регионов получает дополнительные средства. Иному бюджету для финансирования расходных полномочий не хватает налоговых поступлений в пропорции 90: 10.

Сейчас доля территориальных бюджетов в доходах бюджетной системы в России больше, чем в других федеративных государствах. Но это следствие не демократизации межбюджетных отношений, а перегрузки территориальных бюджетов «федеральными мандатами», т.е. обязательствами. Она и требует дополнительных доходов в виде отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи. Без учета этого обстоятельства бюджетное устройство выглядит крайне централизованным даже по меркам унитарных государств. И это объективно обусловлено действующей налоговой системой в огромной стране с существенными различиями в размещении производства по регионам. Почти 50% всех налогов собирается на территории 10 субъектов РФ, где проживает 22% населения. Чтобы иметь примерно равную обеспеченность населения хотя бы бюджетными средствами, нужно в федеральном бюджете концентрировать не менее 85% налоговых доходов, в том числе 50% для перераспределения. Альтернативным решением этой задачи может быть только дифференциация налоговых ставок по субъектам РФ.

В последние годы тенденция централизации налоговых поступлений обозначилась явно. Доходные источники закрепляются по уровням власти все более в пользу Центра, т.е. реализуется модель: общий доход из Центра расщепляется по бюджетам уровней власти.

В классической форме метод единого котла использовался в СССР: региональные и местные власти не имели сколько-нибудь значимой бюджетной самостоятельности. Территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность с предоставлением покрывающих «плановый дефицит» дотаций.

После распада СССР наступил период либеральной эйфории и в межбюджетных отношениях. Однако первые же попытки внедрить «демократические» межбюджетные отношения привели к росту дефицитности региональных бюджетов, встречных финансовых потоков, дифференциации субъектов РФ но уровню налоговых доходов.

И вновь встала проблема справедливого распределения денежных средств между регионами и местными бюджетами, что и требует их концентрации в федеральном бюджете, при отсутствии дифференциации налоговых ставок.

Кроме того, нет никаких оснований полагать, что регионы лучше выполняют государственные функции, чем Центр. Как раз наоборот, явная неэффективность расходования средств регионами вынудила Центр поднять долю средств, концентрируемых в федеральном бюджете. При этом на федеральный уровень подняты и соответствующие финансовые полномочия.

Централизация средств в федеральном бюджете на субъектах-реципиентах существенно не отражается, они привыкли к дотациям в любом случае. В дотационных регионах бюджетов хватает только на выплату заработной платы. Финансирование программ и проектов сокращается до минимума.

У регионов-доноров налоговые поступления могут сократиться, и чтобы удержаться на прежнем уровне финансирования, им придется изыскивать резервы. Они имеются. Главный резерв — развитие производства, местного бизнеса. Это сложно, но иначе нельзя упрочить налоговую базу.

Централизация налоговых поступлений, естественно, имеет и негативные стороны. Ограниченные налогово-бюджетные полномочия субъектов РФ и местного самоуправления позволяют перекладывать на Центр ответственность за сбалансированность бюджетов и состояние социальной сферы, поскольку финансовая помощь регионам предназначается в основном для удовлетворения социальных нужд. Денег у губернаторов не хватает, постоянно возникают напряженные ситуации. Зависимость от центра лишает их возможности маневра, заставляет действовать как пожарная команда, снижает политический вес.

Правительство РФ на протяжении многих лет ведет поиск более совершенных форм межбюджетных отношений. В настоящее время ставится задача, чтобы финансовые обязательства обеспечивались из одного бюджета или в виде целевой финансовой помощи. Для этого необходимо упорядочение как расходных, так и налоговых полномочий регионов: сокращение сферы совместного финансирования, четкое разграничение функций между уровнями власти, повышение доли собственных налогов в доходах.

Чтобы обладать достаточной автономией в финансово-экономической сфере и полностью отвечать за расходные полномочия, каждому бюджетному уровню необходимо иметь свои налоги. За местными бюджетами целесообразно закреплять налоги, взимаемые с немобильной базы, а также поступления, которые напрямую зависят от благосостояния плательщиков на данной территории (налог на имущество, налог с продаж, оплата коммунальных услуг), за региональными — налоги на доходы физических лиц, за пользование общераспространенными природными ресурсами; за федеральным бюджетом — косвенные налоги, на прибыль, на пользователей природными ресурсами.

При любой модели межбюджетных отношений, с одной стороны, не должны покрываться непроизводительные нецелевые расходы и тем самым поощряться иждивенчество, индивидуализация нормативов, а с другой — нельзя игнорировать имеющиеся различия между регионами по условиям формирования налогооблагаемой базы. Никогда все налоги не будут оставаться там, где они уплачены, или концентрироваться в одном центральном фонде для перераспределения; это невозможно ни экономически, ни технически, поэтому всегда должен быть механизм перераспределения, чтобы как расходные, так и доходные полномочия могли реализовываться в интересах оптимизации финансового баланса территорий.

Для выравнивания бюджетной обеспеченности, доступа населения к основным социальным гарантиям необходимы различные формы финансовой помощи нижестоящим бюджетам, имеющие не только выравнивающее, но и стимулирующее значение.

Так, федеральный бюджет предоставляет регионам средства на:

дорожное строительство;
неотложную финансовую помощь (стихийные бедствия, чрезвычайные ситуации и т.д.);
помощь ЗАТО;
ссуды на кассовые разрывы;
пролонгацию задолженности субъектов РФ:
расчеты с субъектами РФ по жилью и объектам социальной сферы и другие цели.

Источники средств для финансовой помощи концентрируются в бюджетных фондах:

финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР);
регионального развития (ФРР);
реформирования региональных финансов (ФРРФ);
софинансирования социальных расходов;
компенсаций.

ФФПР — форма трансферта¹В нормативных актах понятие «трансферт» не раскрывается. В бюджетной классификации трансферты отражены в разделах «Субсидии и текущие трансферты». «Капитальные трансферты». «Межбюджетные трансферты».. Средства фонда предназначаются для дотаций на выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

В основу расчетов трансфертов положены валовой региональный продукт, налоговый потенциал, социальные стандарты.

Валовой региональный продукт (ВРП) — сумма вновь созданной стоимости и чистых налогов на продукцию (разница между выпуском и промежуточным потреблением), т.е. региональный аналог ВВП. Территориальные различия в ВРП на душу населения достаточно стабильны, поэтому он может быть использован как фактор налогового потенциала региона.

Налоговый потенциал зависит от объема и структуры ВРП. Он сопоставляется с бюджетными расходами, необходимыми для оказания бюджетных услуг по социально значимым элементам (жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, культура, транспорт, социальная защита, управление). Определяется стоимость условной единицы бюджетных услуг. Она корректируется с учетом расселения по территории (фактор освоенности), кредиторской задолженности региона и других факторов.

Бюджетная обеспеченность исчисляется на основе сравнения индексов бюджетных расходов и налогового потенциала¹При определении расчетной бюджетной обеспеченности не допускается использование фактических доходов и расходов за отчетный период и прогнозируемых показателей доходов и расходов, что вряд ли можно признать оправданным.. Регионам гарантируется в расчетах определенный уровень бюджетной обеспеченности.

Регионы, применяя те же принципы, выравнивают бюджетную обеспеченность муниципальных образований.

Трансферт напрямую связан с собираемостью налогов в регионе: чем она выше, тем меньше сумма трансферта; чем меньше доля собственных доходов в консолидированном бюджете, тем больше его зависимость от поступления средств из федерального бюджета и тем больше влияет сокращение трансфертов на ухудшение финансовой обеспеченности региона. Учет налогового потенциала при распределении трансфертов заставляет регионы более сдержанно относиться к предоставлению налоговых льгот (на сумму льгот может уменьшиться трансферт).

Многие вертикально интегрированные и другие компании, работая в регионах и пользуясь их инфраструктурой, налоги платят в Москве, оффшорных зонах и других благоприятных для себя местах. Без изменения порядка регистрации юридических лиц трудно обеспечить финансовую самодостаточность каждого региона.

Инвестиционная поддержка развития регионов осуществляется из ФРР, который представляет собой совокупность соответствующих частей федеральных программ, региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и иных капиталовложений. Фонд консолидирует расходы федерального бюджета, которые направлены на создание инфраструктуры, необходимой для реализации установленных законодательством России социальных гарантий. Распределение средств осуществляется с учетом объективно обусловленных различий в бюджетных потребностях регионов по основным направлениям бюджетных расходов. Определяется количество объектов социальной инфраструктуры, которые должны существовать на территории каждого субъекта РФ,

Органы исполнительной власти субъектов РФ, претендующие на получение средств ФРР, заключают с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации соглашение о плане инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры региона. При этом доля федерального бюджета не может превышать 50% общего объема финансирования проекта (программы).

С целью оздоровления бюджетов субъектов РФ создан Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ). Источниками средств фонда служат кредиты международных финансовых организаций, а также другие средства. Право на получение средств ФРРФ (на возвратной основе) имеют регионы, активно проводящие экономические и финансовые реформы, бездотационные и низкодотационные.

Межбюджетные отношения контролируются соответствующими федеральными и региональными органами. Устанавливается предельный уровень дефицита и задолженности территориальных бюджетов с целью гарантии выполнения ими обязательств перед населением, кредиторами, бюджетными организациями.

Получающие финансовую помощь на выравнивание бюджетной обеспеченности ограничиваются в части расходования средств. При получении субъектом РФ финансовой помощи в объеме более 50% расходов его консолидированного бюджета в обязательном порядке проводится ревизия.

В субъектах РФ на срок до одного года по ходатайству Правительства РФ решением Высшего Арбитражного Суда РФ может вводиться временная финансовая администрация. Основанием для принятия такой меры является просроченная задолженность субъекта РФ более 30% собственных доходов бюджета в отчетном году, если она возникла вследствие решений, действий или бездействия органа власти субъекта РФ.

В целях восстановления платежеспособности временная администрация принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности.