Организационные формы регионального управления

Проведение региональной политики требует соответствующих организационных форм, учитывая, что в Российской Федерации утвердились три независимых друг от друга уровня власти. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не представляют все ветви федеральной власти, являясь ведомственными органами по определению. Действовавшие в течение почти 10 лет представители Президента РФ в субъектах РФ ничем себя не проявили, мало кто знал о их существовании.

В результате произошло ослабление федеральной власти на местах, во многих регионах сложились замкнутые режимы, что подтачивало политическое и экономическое единство страны, питало региональный сепаратизм в различных формах его проявления. Например, правовой сепаратизм привел к принятию субъектами РФ около 30% нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам. Многие губернаторы контролировали местные СМИ и придавали политической жизни одностороннее направление.

Между тем Центр не в меньшей степени отвечает за развитие любого региона и не может допускать бесконтрольности, формирования внесистемных центров управления, своеобразного федерального и регионального двоевластия.

Федеральные округа

Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849:

утвержден перечень семи федеральных округов;
институт полномочных представителей Президента РФ в субъектах РФ преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;
установлен порядок размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по согласованию с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах.

Целями реорганизации территориального управления являются:

обеспечение реализации Президентом РФ своих полномочий;
повышение эффективности федеральных органов государственной власти;
совершенствование контроля за исполнением решений органов управления;
упрочение единого правового пространства на всей территории страны.

Полномочный представитель Президента РФ обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства, президентскую вертикаль. Федеральные структуры в регионах выводятся из-под влияния региональных властей, при этом исполнительная власть остается у глав субъектов РФ, их полномочия не перераспределяются. Меняется управленческая структура без изменения полномочий региональных органов.

Федеральный округ — не субъект РФ и не новая административно-территориальная единица, он не имеет окружного правительства. Это территориальное деление с целью совершенствования федерального и регионального управления. С созданием федеральных округов двухзвенная структура государственного территориального управления (центр—регион) заменяется трехзвенной (центр—федеральный округ—регион), а губернаторы как субъекты политики перестают быть единственными представителями регионов.

Организационной формой управленческой деятельности федерального округа являются советы, куда входят главы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, представители всех федеральных структур на территории округа. Совет наделяется исполнительными функциями, контролирует выполнение принятых решений. Рассматриваются не только текущие дела, но и перспективные планы. Кроме того, при полномочном представителе работает коллегия, при необходимости на ее заседание приглашаются члены Правительства РФ.

Текущая деятельность в федеральных округах осуществляют федеральные инспекторы. Основными направлениями их деятельности являются:

анализ ситуации в регионе, выявление проблем;
разработка технологий и нормативных актов, призванных оптимизировать управление на уровне региона;
организационная работа по налаживанию взаимодействия с внешними структурами, реализации целевых программ и решению других задач.

В федеральных округах создаются антикризисные центры, которые пресекают попытки силового разрешения споров, гасят конфликты, связанные с переделом собственности, электротеплоснабжением, финансовыми нарушениями.

Решаются конкретные задачи, и результаты оцениваются не по принятым программам, числу проведенных совещаний, а по социально-экономической ситуации в регионах, по уровню цен на рынках.

Полномочные представители способствуют восстановлению полной правоспособности государства, укреплению стабильности. Однако решить кардинальные проблемы, сгладить резкие различия в уровнях развития регионов они не в состоянии, так как для этого надо иметь все атрибуты власти и управления, в том числе собственный бюджет. Подобная надзорная структура обходится недешево: у каждого по два первых заместителя в ранге министров, назначаемых Президентом РФ, а всего заместителей — 6—9 человек. Общий штат при полпреде составляет около 100 человек.

Новое не случайно называют хорошо забытым старым. Царь Алексей Михайлович разработал план деления России на восемь обширных военных округов. Петр I своим указом разделил страну на восемь губерний: Московскую, Санкт-Петербургскую, Киевскую, Смоленскую, Архангелогородскую, Казанскую, Азовскую, Сибирскую. Екатерина II предприняла серьезную децентрализацию управления и ввела новое административно-территориальное деление, в 1781 г. было уже 40 губерний.

Аналог современного института полпредов имел место в конце царствования Александра I. Вводились наместники в округа, включавшие 3—5 губерний. В их обязанности входило «ежеминутное инспектирование всех частей внутреннего управления» без права прямого вмешательства в прерогативы местных властей. Николай I прекратил этот эксперимент.

К началу XX в. половина территории страны приходилась на формировавшиеся по окраинам генерал-губернаторства (Варшавское, Степное, Иркутское, Приамурское, Туркестанское, Кавказское наместничество, Великое княжество Финляндское), а половина — на 80 губерний и другие административно- территориальные единицы.

В 1921 г. на IX съезде Советов принято решение о сокращении количества губерний и образовании крупных областей и краев. В 1930 г. в РСФСР входили 14 областей и краев, восемь военных округов. С 1934 г. начался процесс разукрупнения областей и краев.

В начале 1960-х гг. страна пережила опыт совнархозов, т.е. экономически обособленных территорий. Вначале было образовано 11 совнархозов, в том числе семь на территории современной России. В то время существовали мощные рычаги централизованного управления, тем не менее вскоре стало понятно, что совнархозы разъединяют страну, и от них отказались.

Сегодня укрепление вертикали президентской власти способствует утверждению законности, защите от местничества, что отвечает интересам рядового человека. Поэтому реформа не несет в себе возврат к унитарному государству, возрождение имперских наместников, очередному переписыванию Конституции. Никакого перераспределения власти глав субъектов РФ в пользу назначенных представителей Президента РФ не происходит; не отменяются ни статьи Конституции РФ, ни Федеративный договор. Но только будущее покажет, является ли создание федеральных округов ошибкой или благом для России.

Ассоциация экономического взаимодействия субъектов РФ, городов и других территориальных единиц

Ассоциация экономического взаимодействия субъектов РФ, городов и других территориальных единиц является формой межрегиональной интеграции, объединяет регионы по экономическим интересам, концентрирует материальные, технологические, финансовые ресурсы, инициирует инвестиции, восстанавливает разрушенные связи. Тем самым она сохраняет общее экономическое и социальное пространство, помогая сообща преодолевать трудности.

Правовой основой деятельности ассоциации являются постановление Правительства РФ «О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» от 16 сентября 1993 г. № 918 и Закон от 17 декабря 1999 г. № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации».

Ассоциация функционирует на основании устава, утверждаемого Минюстом России. Высшим органом управления является Координационный совет межрегиональной ассоциации (КСМА), возглавляемый председателем или президентом ассоциации. В него входят главы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ; исполнительный орган совета — генеральная дирекция. Создаются координирующие органы для реализации региональной политики, в каждый из которых входят представители соответствующих субъектов РФ. Руководителям ассоциаций предоставлено право участвовать в заседаниях Правительства РФ. Заместители Председателя Правительства РФ участвуют в заседаниях и других мероприятиях ассоциаций, проводимых в регионах.

Основными функциями ассоциации являются реализация совместных научно-технических, производственных, экономических и социальных программ, развитие местных рынков капитала, товаров, рабочей силы. Например, ассоциация «Центральная Россия» разрабатывает проекты и программы, способные оказать большое влияние на социально-экономическую ситуацию в регионе: программы поддержки текстильной промышленности, производителей и переработчиков льна, программы эколого-экономических мероприятий на территории побережья Рыбинского водохранилища, проект в области телекоммуникаций в рамках федеральной программы создания единого информационного пространства. Проводится также конкурсный отбор приоритетных проектов, поступающих от субъектов РФ — членов ассоциации.

Уральская ассоциация разработала концепцию регионального рынка ценных бумаг. Концепцией заложено построение модели рынка ценных бумаг, интегрированного в общероссийский, т.е. модели, отвечающей интересам региона, обеспечивающей преимущества привлечения инвестиций в Уральский регион вследствие опережающего развития этого рынка. Концепция содержит стратегии региональных органов власти по различным сегментам рынка ценных бумаг. Взаимодействие комиссий по ценным бумагам субъектов осуществляется через межрегиональную координационную группу. Ассоциация «Черноземье» приняла решение о создании комплекса по производству минеральных удобрений и обеспечению ими субъектов РФ.

В форме ассоциации найдена межрегиональная структура управления, взявшая на себя ряд функций, которые прежде выполнял лишь федеральный центр.

Было учреждено восемь ассоциаций: Дальневосточная, «Сибирское соглашение». Уральская, «Северо-запад», Северо-Кавказская, «Черноземье», «Большая Волга», «Центральная Россия». Например, ассоциация «Центральная Россия» охватывает 11 центрально-европейских областей, Москву и Калининградскую область.

Создание федеральных округов юридически не затрагивает статус ассоциаций. Однако главная роль отводится федеральным округам, а их границы с ассоциациями почти совпадают. В связи с этим возникает вопрос о перспективах ассоциаций: растворятся ли они в федеральных округах или обретут второе дыхание, учитывая, что главы регионов теперь не входят в Совет Федерации.

Поиск новых механизмов хозяйствования осуществляется также в свободных и особых экономических зонах. Решениями государственной власти их наделяют дополнительными полномочиями в регулировании прежде всего экономической деятельности.

Свободная экономическая зона

Свободная экономическая зона (СЭЗ) — это ограниченный участок территории, в пределах которого устанавливается особый режим предпринимательской деятельности для коммерческих организаций, зарегистрированных в данной зоне. СЭЗ создается главным образом для привлечения иностранного капитала, передовых технологий, развития экспортного потенциала.

СЭЗ подразделяются на следующие типы:

зоны экспортного производства — участники зоны вывозят за пределы страны более 50% товаров своего производства (продукция обрабатывающих отраслей);
свободные таможенные зоны производственного типа — создаются в местах с развитой производственной и транспортной инфраструктурой или другими благоприятными условиями;
зоны торгового типа — создаются в портах, на железнодорожных узлах, в аэропортах и других пунктах, через которые регулярно перевозятся экспортно-импортные грузы;
другие зоны — технико-внедренческие, трансграничного оказания услуг, банковские офшорные центры.

Решение о создании СЭЗ принимается Правительством РФ. им же утверждается Положение о свободной экономической зоне.

В СЭЗ для иностранных инвесторов и предприятий устанавливается льготный налоговый режим, пониженные ставки платы за землю и природные ресурсы, особый таможенный режим, упрошенный порядок въезда и выезда граждан, регистрации предприятия. В федеральном бюджете в составе целевых средств по оказанию финансовой поддержки регионам учитываются средства, направляемые на обеспечение функционирования СЭЗ.

Согласно западным стандартам для обустройства 1 км² экспортно-производящей зоны требуется 40-45 млн. долл. Поэтому большая часть производственных зон ограничена пределами предприятий и производственных комплексов вблизи городов, обеспеченных объектами инфраструктуры, и рынков сбыта; площадь промышленно- производственной зоны обычно составляет не более 10 км³. Зоны, представляющие город или район, встречаются редко. В основном это небольшие участки, где выгодно заниматься предпринимательством.

Особая экономическая зона

В отдаленных и находящихся в специфических геополитических условиях регионах осуществляется государственное управление в режиме особой экономической юны (ОЭЗ).

Полномочия по вопросам функционирования ОЭЗ осуществляют органы представительной и исполнительной власти субъекта РФ, администрация субъекта РФ выполняет функции администрации ОЭЗ.

В ОЭЗ устанавливается льготный режим инвестиций и предпринимательской деятельности, в том числе внешнеэкономической. Администрация ОЭЗ вправе проводить прямые переговоры с российскими и иностранными инвесторами и предпринимателями для заключения договоров по реализации зональных инвестиционных проектов.

Уполномоченные органы субъекта РФ, на территории которого образована ОЭЗ. вправе заключать соглашения об экономическом, научно-техническом, культурном и спортивном сотрудничестве со штатами, провинциями, землями и другими административно-территориальными образованиями иностранных государств, которые, однако, не могут рассматриваться как международные договоры РФ.

В отношении взимания таможенных пошлин и иных платежей, в том числе налогов, уплачиваемых при таможенном оформлении ввозимых и вывозимых товаров, ОЭЗ рассматривается как находящаяся в режиме свободной таможенной зоны.

Землепользование иностранным юридическим и физическим лицам на территории ОЭЗ предоставляется на основании договоров аренды без права выкупа.

В особой экономической зоне не требуется лицензирование предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

Создание СЭЗ (ОЭЗ) не должно сводиться к получению дополнительных льгот, когда благополучие достигается за счет недоплат другим регионам. Нередко предприниматели регистрируются в СЭЗ, а производственно-финансовую деятельность ведут в другом регионе.

В Калмыкию, например, стекались налога со всей России. Видимо, регистрацию нужно сохранять только тем предприятиям, которые фактически функционируют на территории СЭЗ.

Оценивая перспективы СЭЗ в России, нужно учитывать, что их основное назначение — быть островами экономической свободы — потеряло актуальность. Вся Россия является экономически свободной страной. Правительство взяло курс на создание особых экономических зон с учетом современных требований. Основными их типами являются: промышленно-производственные; технико-внедренческие; портовые; туристско-рекреационные. ОЭЗ создаются на основе конкурсов, которые объявляются среди регионов. Учреждены две промышленно-производственные и четыре технико-внедренческие зоны, на их обустройство бюджет выделил на 2006 г. 8 млрд. руб. В структуре органов власти образовано Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ). Особые условия следует создавать там, где это еще необходимо, например для развития фундаментальной, прикладной науки и технического прогресса.

Наукоград

Статус наукограда присваивается Указом Президента РФ в целях создания условий для развития научно-технического потенциала.

Статус наукограда присваивается с определением приоритетных научных направлений.

Наукоград — это муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом (НПК). Статус наукограда подтверждается следующими критериями:

не менее 15% работающих муниципального образования заняты в НПК;
не менее 50% всей продукции хозяйствующих субъектов муниципального образования по стоимости произведено в НПК;
не менее 50% всех основных фондов хозяйствующих субъектов муниципального образования (кроме ЖКХ и объектов социальной сферы) принадлежит НПК.

В НПК входят производственные организации, у которых доля наукоемкой продукции в предыдущие три года составляет не менее 50%, а также зарегистрированные научные организации, вузы, инновационные, экспериментальные организации.

В настоящее время статус наукограда Российской Федерации имеют муниципальные образования: г. Обнинск Калужской области, города Королев, Дубна, Реутов, Фрязино Московской области, п. Кольцово Новосибирской области, г. Мичуринск Тамбовской области.

Наукограды призваны быть опорными точками развития приоритетных направлений науки и техники. В наукограде государство берет под защиту определенную территорию, оказывает государственную поддержку и гарантирует востребованность научной продукции. И это нужно не столько данному городу, сколько всей стране.

Объем субвенций для финансирования дополнительных расходов наукоградов Российской Федерации на 2006 г. определен в сумме 749,0 млн. руб. с учетом продолжения финансирования мероприятий. реализуемых в 2005 г., в последующие годы — исходя из коэффициентов индексации.

В наукограде выделяются два направления деятельности:

решение научных проблем федерального уровня, оно оплачивается государством и не связано с производством города;
создание инновационных фирм научно-технической ориентации, они призваны обеспечивать основную часть поступлений в бюджет города.

Управление наукой остается прерогативой государства (Российской академии наук). Правительство РФ определяет приоритетные направления научной и инновационной деятельности наукограда, а также программу развития города в качестве наукограда. Применяется территориальный, а не отраслевой подход к управлению. Используются новые формы управления: городские научно-технические советы, венчурные фонды. Организуются комплексные исследования нескольких крупных научно-исследовательских институтов (например, в Обнинске их 12) по разным направлениям знаний.

Учреждения РАН обеспечивают технологические решения и производство научного продукта.

Городское самоуправление создает условия для развития научного творчества, поддерживает на должном уровне социальную сферу. Для финансирования конкретных проектов заключаются соглашения. Научные организации освобождены почти от всех налогов, поступления от них в местный бюджет незначительны. Поэтому наукограды были и остаются дотационными.

В стране 69 муниципальных образований, которые могут стать наукоградами, в них проживает 2,5 млн. чел.

Закрытое административно-территориальное образование

Интересы государства (военная безопасность и др.) требуют создания в определенных регионах закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО). Порядок их функционирования определен Законом «О закрытом административно-территориальном образовании (с изменениями и дополнениями от 28 ноября 19% г. № 144-ФЗ).

Местное самоуправление на территории ЗАТО имеет статус городского округа. Эта территория может не совпадать с границами субъекта РФ.

Предложение о создании ЗАТО вносит Правительство РФ по согласованию с органами государственной власти субъекта РФ, в ведении которого находится соответствующая территория. Решение о создании ЗАТО принимает Президент РФ.

Первоначально ЗАТО создавались для поддержки оборонных предприятий и военной науки. В настоящее время 30 ЗАТО находятся в системе Минобороны России. Деятельность федеральных органов, связанную с функционированием ЗАТО, координирует Минэкономразвития России. Некоторые ЗАТО являются по существу наукоградами, хотя и не имеют этого статуса. В ЗАТО сосредоточены уникальные кадры ученых и инженеров, имеется высокая техническая оснащенность, существуют возможности творческого роста.

Земли, занимаемые предприятиями, по виду деятельности которых создано ЗАТО, находятся в федеральной собственности и передаются предприятиям в постоянное (бессрочное) пользование. Создание на территории ЗАТО предприятий с иностранными инвестициями допускается по решению органов местного самоуправления, согласованному с Правительством РФ. В ЗАТО поддерживается порядок обеспечения особого режима безопасности предприятий и объектов.

Предприятия, выполняющие государственный оборонный заказ, производят отчисления в бюджет ЗАТО для дополнительного финансирования программ по экологии и здравоохранению в размере 1% от объема финансирования. На сельскохозяйственных производителей, снабжающих население ЗАТО продовольствием, распространяются меры государственной поддержки, предусмотренные для предприятий АПК.

Налоговые и иные поступления от юридических лиц, находящихся в границах ЗАТО, направляются в местный бюджет. Эти средства используются на создание новых рабочих мест, социальное развитие, инфраструктуру, экологию, на уменьшение дотаций из федерального бюджета.

Закрытым административно-территориальном образованиям с учетом финансирования дополнительных расходов, связанных с особым режимом безопасного функционирования, выделяются компенсации (Постановление РФ от 18 апреля 2005 г. №232). Дефицит бюджета ЗАТО покрывается за счет средств федерального бюджета.

Межбюджетные трансферты обеспечивают меры социальной защиты населения в условиях ограничения права ведения хозяйственной деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом.

Объем дотаций бюджетам ЗАТО на 2006 г. определен в сумме 9620,7 млн. руб. Распределение указанных средств между бюджетами ЗАТО осуществляется исходя из численности населения и с учетом удорожающих или удешевляющих факторов стоимости предоставления бюджетных услуг в субъектах РФ.

Кроме того, предусматривается оказание финансовой помощи из федерального бюджета на переселение граждан, утративших производственную, служебную связь с организациями (объектами), расположенными на территории ЗАТО, и на развитие социальной и инженерной инфраструктуры.

Средства на переселение граждан на 2006 г. в сумме 1088,1 млн. руб. распределяются исходя из количества поставленных в ЗАТО на учет граждан, которые могут выехать на новое место жительства, средней рыночной стоимости одного квадратного метра жилья в Российской Федерации, установленных жилищным законодательством социальных норм жилья.

Объем средств, предоставляемых на развитие социальной и инженерной инфраструктуры, распределяется с учетом доведения уровня фактической обеспеченности объектами образования, здравоохранения, культуры, жилищного строительства, коммунальной инженерной инфраструктуры до уровня, установленного нормативами.

Бюджеты муниципальных образований, имеющих статус ЗАТО, включаются в консолидированные бюджеты субъектов РФ. Вместе с тем они не учитываются при распределении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Все вопросы деятельности ЗАТО, кроме находящихся в ведении федеральных органов и органов местного самоуправления, решаются администрацией субъекта РФ.

Указом Президента РФ от 29 января 1998 г. N& 109 для обеспечения безопасности функционирования Государственного научно-исследовательского испытательного лазерного центра (полигона) «Радуга» и населения создано закрытое административно-территориальное образование — г. Радужный Владимирской области. Общая площадь ЗАТО — 11 302 га, протяженность городской черты — 70 км.

В городе действует особый режим безопасности: существуют ограничения на въезд и постоянное проживание граждан, на полеты над территорией летательных аппаратов, контролируемые и запретные зоны.